Artículos26 julio de 2023
Tarea incompleta En materia de internacionalización, la economía de Colombia tiene una tarea incompleta.
Durante la última década del siglo pasado la obsesión de los diferentes gobiernos era el acceso de nuestros bienes y servicios a los mercados desarrollados. Desde el programa de apertura e internacionalización del gobierno de César Gaviria entendimos que el modelo cerrado de sustitución de importaciones estaba agotado. Las bajas tasas de crecimiento, la elevada inflación y la persistencia de un alto nivel de desempleo hacían evidente que Colombia debía alejarse del modelo proteccionista que, dopado por un mecanismo de devaluación gradual permanente, inducía a la ineficiencia.
Pero en ese entonces plantear negociaciones con naciones mucho más desarrolladas era un anatema de la política económica nacional. Desde diversas orillas ideológicas y gremiales se argumentaba que el país no debía medirse con economías que se encontraban maduras y tenían niveles de eficiencia muy superiores al nuestro. Apoyadas por intereses empresariales y gremiales, estas tesis hacían muy poco viable pensar en negociaciones internacionales de comercio donde se redujera, de manera significativa, la exposición del país a la competencia externa. Mantuvimos la coraza de protección que representaba el Acuerdo de Cartagena con su lenta y fracasada dinámica de integración.
Las desgravaciones unilaterales, los esquemas de preferencias unilaterales ligados a la lucha contra el narcotráfico (como ATPDEA o el Programa Especial de Cooperación de la Unión Europea) y algunos acuerdos de alcance parcial, abrieron lentamente la exposición de Colombia a flujos externos.
La firma del acuerdo comercial entre Estados Unidos, México y Canadá en 1992 rompió el bloqueo mental que había impregnado a los gobiernos latinoamericanos desde la imposición del dogma cepalino. Se abría por fin paso la idea sobre la necesidad de tener acceso a los grandes bloques de consumo para poder beneficiarse de las dinámicas del intercambio. Largo y difícil fue el camino que le permitió a Colombia, en la segunda década de este siglo, concluir Tratados de Libre Comercio con los principales bloques económicos mundiales.
Pero, como ha sucedido con frecuencia en nuestra historia, hicimos la tarea a medias. El acceso era indispensable pero no suficiente. El esfuerzo por negociar condiciones de llegada a esos mercados debía venir acompañado de un trabajo profundo y constante para mejorar la productividad y competitividad de la economía colombiana.
Tres áreas eran y siguen siendo determinantes en el triángulo que lleva a la competitividad.
El primero es el capítulo de infraestructura y logística. Para que el comercio entre naciones pueda jugar su rol dinamizador en el crecimiento, el intercambio debe ser posible en condiciones de eficiencia. En el caso de Colombia, los grandes centros productivos se encuentran alejados del mar y aislados de las costas por muy deficientes redes de carreteras. El país no tiene infraestructura de transporte fluvial ni ferroviario. A pesar de los avances en la eficiencia de los puertos, la infraestructura vial sigue siendo un cuello de botella que protege el mercado interno con sobrecostos y encarece los bienes cuando se trata de exportar. El retraso acumulado en materia de infraestructura es todavía muy grande y requerirá décadas de inversión para dejar de ser un arancel interno que frena el intercambio.
El segundo es el tema del talento humano. El modelo de educación colombiano es obsoleto. A los estudiantes colombianos no se les dota de un paquete formativo que les permita ser competitivos. El énfasis en ciencias y matemáticas es bajo. El acceso a herramientas informáticas es muy desigual. Para completar, el retraso en el bilingüismo es enorme, lo que incide en el potencial de crecimiento de las exportaciones de servicios. La formación técnica y tecnológica orientada a mejorar las competencias en el trabajo sigue siendo dominada por el modelo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), una entidad con fuertes vínculos políticos, creada en 1957, y que no está a la altura de los retos que impone el mundo de la tecnología.
A los anteriores factores se debe sumar el problema de calidad de la educación. En las pruebas PISA, implementadas por la OCDE, Colombia ocupa los últimos lugares y el análisis de los resultados es muy preocupante. Por ejemplo, en lectura el 50% de los estudiantes de 15 años que presentan estas pruebas prácticamente no entienden los textos que leen; ese porcentaje es solo del 13,5% en Finlandia. En el otro extremo, los estudiantes que logran el máximo nivel representan el 0,03% de los colombianos y el 2,4% de los finlandeses.
Finalmente, el tercero es el tema de incorporación de nuevas tecnologías. El país ha tenido un modelo burocratizado de investigación donde el papel de las universidades públicas ha inclinado los recursos hacia áreas poco relacionadas con la actividad productiva. Por su parte, la universidad privada se mantiene distante de la realidad empresarial, de sus retos y necesidades. Todo lo anterior se enmarca en presupuestos públicos siempre insuficientes e inestables. Tan sólo en 2019 se creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación para intentar coordinar los esfuerzos en estas áreas estratégicas para la productividad y la competitividad.
Hay que tener presente que en el objetivo de lograr una mayor presencia en los mercados internacionales y alcanzar los beneficios del comercio que postula la teoría de las ventajas comparativas, unas acciones las acomete el gobierno, otras el sector privado y algunas son en conjunto.
Además de los presupuestos públicos escasos, el sector privado dedica pocos recursos a los temas de I+D. Aun cuando viene aumentando su participación, todavía es inferior a la del sector público; según el Consejo Privado de Competitividad, pasó de 28,2% en 2020 a 42,9% en 2019. Un dato contundente en esta materia es que el 95,7% de los investigadores del país son empleados por la academia y 2,5% por las empresas; por contraste, en la OCDE las cifras son 38,2% y 48,1%, respectivamente.
Lo anterior indica que la mayoría de las empresas no acude a la producción de nuevos conocimientos y a la incorporación de tecnologías como la vía para solucionar problemas y mejorar su competitividad, lo cual plantea retos para sobrevivir en un mundo globalizado.
Un estudio de Marcela Eslava y Hernando Zuleta (Productividad: La clave del crecimiento para Colombia. Consejo Privado de Competitividad y Universidad de Los Andes, 2017) destaca que el crecimiento de la productividad de las empresas depende en un 34,7% de factores externos como las políticas públicas, las mejoras en servicios complementarios, etcétera; el restante 65,3% está asociado a decisiones internas de las empresas que van desde mejoras en los procesos productivos hasta en las prácticas gerenciales. La mejora interna es explicada por temas relacionados con ciencia, tecnología e innovación, mejoras en capital humano, y vínculos con centros académicos, entre otros.
También es una decisión de las empresas dónde ubicarse para producir. Uno de los efectos esperados de la liberación comercial, de acuerdo con los postulados de la nueva geografía económica, es la relocalización de las empresas. En una economía cerrada tienden a localizarse en los grandes centros de consumo porque ahí pueden generar economías de escala y mayores eficiencias en la producción y la distribución; pero en una economía abierta es central la reducción de costos logísticos como los del transporte, por lo cual es deseable ubicar la producción cerca de los puertos desde los cuales se realizarán las exportaciones.
Un estudio del BID (M. Mesquita (coordinador) Muy lejos para exportar. Los costos internos de transporte y las exportaciones América Latina y el Caribe. 2013) destaca que las empresas ubicadas a 1.000 kilómetros del puerto de salida de sus productos difícilmente pueden competir, pues el costo del transporte actúa como si fuera un arancel creciente con la distancia. Si bien destacamos la importancia de mejorar la infraestructura, ella es vital para reducir los costos de producción de los servicios comercializables o de los bienes que, por sus características particulares, no pueden desplazar sus factorías a otros lugares o, en algunos casos, requieren de transporte aéreo para su exportación (flores, por ejemplo); pero, en otros casos, lo deseable es que las empresas se relocalicen.
En el caso de Colombia, los datos muestran que eso lamentablemente no ha ocurrido en la escala deseable. Los diez primeros departamentos exportadores no registran cambios sustanciales en su participación en las exportaciones totales. Cundinamarca y Bogotá, que deberían haber perdido participación, fluctúan en las últimas tres décadas alrededor del 21% del total. Los departamentos de las costas, que tendrían que haberla ganado si las empresas exportadoras se estuvieran relocalizando en ellos, también mantienen su participación o la reducen. Los que mejoran su posición lo hacen alrededor de algún producto básico, como el carbón o el níquel, y no por cambios en su estructura productiva hacia bienes de mayor valor agregado. Atlántico es un departamento en el que hay cambios notables en los años recientes, pero su magnitud no ha sido suficiente para mejorar de forma importante su participación.
No es fácil realizar la evaluación de lo logrado y de las tareas pendientes en materia de comercio exterior. Una muy interesante investigación, en proceso de publicación, del economista Hernán Avendaño, Director de Estudios Económicos de Fasecolda, nos permite evaluar el desempeño del país desde una perspectiva de tiempo más amplia. Cubre los veinte años que corresponden a los dos gobiernos de Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos, así como el reciente cuatrienio de Iván Duque, midiendo los indicadores e identificando los aspectos en los que no hemos obtenido resultados relevantes. Hemos seleccionados algunos de ellos que nos parecen ilustrar el estado actual del proceso de globalización de nuestra economía.
Una economía todavía cerrada
No sobra recordar que, a pesar de todas las críticas frente a los efectos negativos de la internacionalización en la economía, Colombia sigue siendo un país con un bajo nivel de exposición al comercio exterior. Nuestro país tiene un coeficiente de apertura que indica que no estamos ni siquiera en los niveles de la región de Latinoamérica y el Caribe, y lejos de naciones como Chile o México; cabe anotar que en países como Estados Unidos, cuyo mercado interno es de un peso desmedido, el indicador es bajo, aun cuando es el segundo exportador más grande del mundo. En veinte años, el comercio exterior tan sólo aumentó siete puntos porcentuales su peso como proporción del Producto Interno Bruto.
En el indicador de apertura del Banco Mundial Colombia ocupaba el lugar 160 entre 175 países. Veinte años más tarde, se situaba en el puesto 153 entre 173 países analizados, sin mayores avances en la materia.
Irrelevancia exportadora
Sin duda, el mayor síntoma del fracaso de nuestra integración en el comercio mundial es la ínfima participación de Colombia en las exportaciones mundiales. Mientras el mundo asistía a una explosión de los intercambios, Colombia permanecía ajena a esta dinámica. El estancamiento en este macro indicador debería generar un debate sobre la eficacia de nuestras políticas de promoción de exportaciones.
La comparación con otros países de la región evidencia las diferencias en desempeño; la participación de México, Chile y Perú tiene tendencia creciente en las décadas recientes, mientras la de Colombia se mantiene estancada. El incremento de comienzos de este siglo refleja el periodo de auge de los precios internacionales de los productos básicos, pero, una vez terminado, retornó al nivel medio que presenta desde comienzos de la década de los años setenta.
Si la comparación la hacemos con Corea, el resultado es más dramático. A finales de la década de los años cuarenta las exportaciones de ese país apenas eran el 6% de las de Colombia; en el periodo reciente son 16 veces superiores.
Preocupante concentración
Durante la mayor parte del siglo XX, el país dependió de sus exportaciones de café. El esfuerzo por diversificar la balanza exportadora tuvo un éxito a partir de finales de los años sesenta con la implementación de un modelo cambiario de devaluación gradual (crawling-peg) que encarecía las importaciones y estimulaba las exportaciones. Sectores como el bananero, el de las flores, el de las confecciones y el de las manufacturas de cuero pudieron entrar en las cuentas exportadoras.
A partir de 1982, Colombia inició el desarrollo de grandes proyectos de minería en carbón. El hallazgo de los yacimientos de crudo de Caño Limón (1985) y de Cusiana (1991), marcaron un punto de inflexión en la estructura exportadora nacional. Aparte de recuperar la independencia energética, le permitió al país incrementar de manera constante el valor de sus exportaciones.
Pero, al igual que en otras naciones, el aumento de los ingresos en divisas relacionadas con las exportaciones de carbón y petróleo tuvo un impacto importante en el nivel de la tasa de cambio real. Los demás sectores exportadores se vieron penalizados por la fortaleza de la divisa local.
Las exportaciones minero-energéticas fueron ganando participación en las cuentas exportadoras. La solidez de estos flujos de capital, sumados a otras fuentes de inversión extranjera y remesas, brindaron una holgura de divisas a la que el país no estaba acostumbrado. Los flujos de importaciones se incrementaron de forma continua.
Entonces se frenó el avance en la diversificación de las exportaciones y aumentó notablemente la participación del carbón y el petróleo, como lo muestra el índice de Herfindahl – Hirschman1 (IHH) que mide la concentración en un mercado. En el caso colombiano, el resultado es más similar al de economías pobres mono-exportadoras. Preocupante es el hecho de que, con el paso del tiempo, el nivel de concentración es cada vez más elevado.
Poco valor agregado
En un mundo globalizado, caracterizado por la fragmentación geográfica de la producción y la conformación de cadenas globales de valor, los mayores beneficios que puede obtener una economía están en función de la integración de sus empresas con productos y servicios de mayor valor agregado.
La evaluación de las exportaciones colombianas muestra que no hay avances significativos en esa materia y que siguen concentradas en los productos de menor valor agregado, como son los productos primarios (petróleo, carbón, café) y los basados en recursos naturales (azúcar, aceites y grasas). Estos dos grupos representaron en promedio el 78% de las exportaciones entre 2002 y 2022.
Por contraste, las exportaciones de tecnología media (hierro y acero, automóviles, plásticos) pierden participación y las de alta tecnología (medicinas, computadores, instrumentos científicos) mantienen una participación marginal.
Esas características de nuestras exportaciones limitan la vinculación a las cadenas globales de valor. Así lo han demostrado diversos estudios técnicos. Uno de ellos, realizado por funcionarios del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en 2016 (Edgar Trujillo, Ricardo Torres y Martha Álvarez. “Inserción de Colombia en las cadenas globales de valor: Actualización”), concluyó que hay una baja integración de las empresas colombianas a esas cadenas. Otro, elaborado por economistas del Banco de la República ese mismo año (María del Pilar Esguerra y Sergio Parra. “Colombia por fuera de las CGV. Causa o síntomas de bajo desempeño exportador”. Borradores de Economía No. 966), encontró que la excesiva concentración en productos primarios y la preferencia por exportar productos terminados a los mercados vecinos no favorecen la vinculación a las cadenas globales de valor.
Esta dimensión de nuestras exportaciones y los resultados de los estudios técnicos adquieren relevancia en el contexto actual en el que la globalización está en proceso de reacomodamiento y ha surgido como alternativa lo que se conoce como “nearshoring”. Se abre la posibilidad de que las empresas colombianas, o nuevas empresas extranjeras que lleguen al país, se vinculen a cadenas orientadas a la atención de los mercados de Canadá y Estados Unidos. Pero en realidad son bajas las posibilidades de su aprovechamiento con las características mencionadas de la canasta exportadora del país; estos son aspectos que tendrían que abordar gobierno y empresarios para superar en el mediano plazo los problemas actuales.
Baja innovación
La mención hecha a la tecnología y a la innovación se refleja en la baja capacidad de las empresas para introducir productos nuevos al mercado internacional. Según el Atlas of Economic Complexity de la Universidad de Harvard, entre 2005 y 2020 Colombia introdujo 13 nuevos productos a su canasta exportadora.
Esos productos nuevos son, en su gran mayoría, primarios o basados en recursos naturales y, según la clasificación del Atlas, corresponden a bienes de baja complejidad, con excepción del alquitrán, que está en los niveles inferiores de los de alta complejidad.
Los productos recientemente introducidos a la canasta exportadora refuerzan las características ya mencionadas de nuestras exportaciones, y difícilmente contribuirán a una mejor integración a la economía globalizada.
¿Contrarreforma?
Es difícil entender por qué, a pesar de la apertura unilateral de 1991 y de las negociaciones de Acuerdos Comerciales, las exportaciones de Colombia mantienen una inercia con las características anotadas.
Una hipótesis explicativa fue formulada por un equipo conformado por investigadores del Banco de la República y algunos centros académicos (Jorge García, Enrique Montes e Iader Giraldo (editores) Comercio exterior de Colombia: Política, instituciones y resultados. Banco de la República, 2019). La explicación consiste en la reacción de los grupos de interés a la reforma que, a comienzos de los años noventa del siglo pasado, planteó el cambio de modelo de desarrollo de una economía cerrada a una economía abierta. Ante la reducción de los niveles de protección arancelaria lograron la creciente imposición de barreras no arancelarias (BNA).
En un capítulo de la investigación mencionada, Juan José Echavarría, Iader Giraldo y Fernando Jaramillo (“Equivalente arancelario de las barreras no arancelarias y protección total en Colombia”) encontraron que en 1991 el 27% de las partidas arancelarias tenían BNA y que durante los años siguientes fueron creciendo hasta alcanzar, en 2003, un máximo del 78%.
Con esa “contrarreforma”, como la denominan los investigadores, diversos sectores de la producción lograron elevados niveles de protección, incluso superiores a los previos a la apertura. Al calcular los equivalentes arancelarios de las BNA y sumar los aranceles, estimaron que la protección total promedio tenía un nivel del 66% en 1991 y subió a 136% en el año 2000.
Con esta hipótesis se podrían entender las razones por las cuales no hay un gran interés por parte de muchos empresarios para vincularse al comercio internacional. Más atractivo que incursionar en un mundo desconocido y asumir nuevos riesgos es contar con una alta protección que blinda el mercado interno contra la competencia. Es necesario que las autoridades económicas la evalúen de forma que se pueda corroborar o refutar y, en el primer caso, adoptar los correctivos necesarios.
Conclusiones
Colombia adoptó las políticas para adecuar la economía a un modelo de desarrollo de economía abierta, considerando que el mundo globalizado ofrece grandes ventajas como una palanca de crecimiento. Además de la apertura unilateral, el país se integró a la OMC, negoció Acuerdos Comerciales más profundos y con un amplio abanico de disciplinas, fortaleció la institucionalidad del comercio (ProColombia, Bancoldex), estableció mecanismos para facilitar la parte operativa (VUCE) y dio nuevo impulso a las zonas francas, entre otras medidas. Así mismo, se vio la necesidad de fortalecer la productividad y competitividad de los sectores productivos y, en consecuencia, se implementaron políticas tanto horizontales como verticales.
Sin embargo, la tarea no quedó completa. Las evaluaciones muestran que hay avances en diferentes campos, pero también que nos quedamos cortos en otros; ello es evidente, en particular, cuando nos comparamos con lo que ha ocurrido en el mundo, con la velocidad de avance de otros países. Aquí hemos resaltado los hechos más protuberantes en torno a los cuales deberían debatirse los caminos a seguir. Cabe reflexionar si el país realmente quiere quedarse por fuera de la ruta que sigue el mundo globalizado o si, por el contrario, mantiene el empeño de una inserción efectiva que brinde la oportunidad de aprovechar el potencial que tenemos y ponga a nuestro alcance los beneficios del comercio internacional.
Para ello es fundamental que el país entienda que poner los conceptos de productividad y competitividad en el centro de nuestro modelo de desarrollo es una prioridad que hemos postergado demasiado tiempo.