Conceptos31 julio de 2023
Despacho directo desde la Unión Europea hacia Colombia
Oficio 2-2021-023380 de 13 de mayo de 2021
Fecha: 13 de mayo de 2021
Título: Despacho directo desde la Unión Europea hacia Colombia
Problema jurídico: ¿Es soporte suficiente, para la demostración de expedición directa, la carta expedida por la respectiva aerolínea, en el país de transbordo, indicando que la mercancía está en sus bodegas mientras se realiza la continuación al destino final Colombia?
Regla: Conforme al artículo 13 del Anexo II al Acuerdo Comercial Multi-partes, cualquier documento justificativo, en su defecto, es acreditación suficiente de expedición directa.
Concepto
Se consulta a la Oficina de Asuntos Legales Internacionales (en adelante “OALI” o “La Oficina”) respecto de si será soporte suficiente, para la demostración de expedición directa, la carta de la respectiva aerolínea en el país de transbordo, indicando que la mercancía está en sus bodegas mientras se realiza la continuación al destino final Colombia; ello, en consideración a que las bodegas de la aerolínea son bodegas bonded o bodegas de tránsito.
El artículo 13 del Anexo II del Acuerdo Comercial (“Acuerdo Multi-partes”) entre la Unión Europea, por un lado, y Colombia, Ecuador y Perú, por otro, en su versión en inglés establece:
ARTICLE 13
Direct Transport
The preferential treatment provided for under this Agreement applies only to products satisfying the requirements of this Annex, which are transported directly between the European Union and the signatory
1. Andean Countries. However, products may be transported through other territories with, should the occasion arise, trans-shipment or temporary warehousing in such territories, provided that they remain under the surveillance of the customs authorities in the country of transit or temporary warehousing and do not undergo operations other than unloading, reloading or any operation designed to preserve them in good condition.
2. Originating products may be transported by pipeline across territory other than that of the European Union or the signatory Andean Countries.
3. Evidence that the conditions set out in paragraphs 1 and 2 have been fulfilled shall be supplied, upon request, to the customs authorities of the importing Party by the submission of:
(a) transportation documents, such as airway bills, bills of lading, cargo manifest, or multimodal, or combined transportation documents, that certify transport from the country of origin to the importing Party;
(b) customs documents that authorise the trans-shipment or temporary storage; or
(c) failing these,any substantiating documents.”
La Oficina encuentra, en el párrafo 3 del artículo 13, una sutil diferencia entra la versión en inglés y la traducción de la versión en español, pues la prueba que demuestra que se ha cumplido con las condiciones establecidas en los párrafos 1 y 2 es la presentación a la autoridad aduanera de los documentos listados en los literales a), b) y, a falta de los señalados en el literal b), el importador podrá acreditar esa condición según lo dispuesto en el literal c).
Lo anterior, por cuanto el literal b) indica que se prueba con los documentos aduaneros que autorizan el transbordo o almacenamiento temporal; o “c) en su defecto cualquier otro documento justificativo;”.
El propósito del párrafo 3 del artículo 13 es permitir a la autoridad competente de la parte importadora establecer lo siguiente:
i) El transporte directo se prueba con el documento de transporte.
ii) La condición de transbordo o almacenamiento temporal se prueba con:
- Los documentos aduaneros que autorizan el trasbordo o almacenamiento temporal; o
- En su defecto, cualquier documento justificativo.
Bajo el anterior contexto, se desprende cuáles podrían ser los documentos que acreditan que una mercancía sometida a operación de transbordo o almacenamiento temporal en territorio de terceros países no parte de este, y que además no ha sufrido alteración alguna o ha sido sometida a operaciones distintas a las de descarga, carga o cualquier otra operación destinada a conservarla en buen estado, conserva la calidad de originaria durante su transporte.
En primer término, constituye acreditación suficiente el documento de transporte ya sea la guía aérea, el manifiesto de carga o documento de transporte multimodal, el cual debe indicar que la mercancía fue despachada del territorio de cualquier País Miembro de la UE con destino al territorio colombiano.
En segundo término, también son suficientes los documentos aduaneros que autoricen el transbordo o almacenamiento temporal. En opinión de la OALI, podrían ser aquellos documentos de uso común y oficiales que se emiten dentro de ese territorio y que indican que la mercancía se encuentra en almacenamiento temporal o en tránsito. No necesariamente se refiere a la emisión, por parte de la autoridad aduanera de ese tercer país, de una certificación expresa y especial dirigida a la autoridad competente de la parte importadora.
Por último, el literal c) del Artículo 13, permite demostrar dichas condiciones con cualquier otro documento de respaldo. En opinión de esta Oficina, esta posibilidad responde al reconocimiento de las Partes de la soberanía de los Estados no Parte para adoptar procedimientos sobre almacenamiento temporal, tránsito o transbordo dentro de sus territorios, de tal manera que, la denominación de dichos documentos o la práctica en dichas operaciones, pueden variar de un Estado a otro.
Téngase en cuenta que la autoridad aduanera de la parte importadora puede recabar, a través de cualquier medio oficial, la información sobre cuáles son las medidas y procedimientos adoptados por el tercer país no Parte para el ingreso y almacenamiento temporal, tránsito o transbordo de mercancías a su territorio, con la finalidad de verificar que la mercancía fue transportada conforme al artículo 13.3 del Anexo II del Acuerdo Comercial, y que los documentos aduaneros que autoricen el transbordo o el almacenamiento temporal (literal “b”) o cualquier otro documento de respaldo (literal “c”), son válidos. Al respecto, se destaca que son medios oficiales, entre otros: las oficinas comerciales de Colombia en el exterior, las embajadas, la Dirección de Relaciones Comerciales (DRC) y la Dirección de Integración Económica (DIE) del Ministerio de Comercio Industria y Turismo y Pro Colombia.
En el ámbito internacional, existen referentes normativos que los Estados usualmente están llamados a contemplar a la hora de adoptar regulaciones en materia de tránsito, transbordo, autorización de almacenamiento temporal y de actividades de conservación de mercancías. Entre estos referentes normativos se destaca el capítulo 2 del Anexo Específico A del Convenio de Kyoto Revisado de la Organización Mundial de Aduanas (Arrival of goods in a customs territory), el cual, entre otros apartes, dispone:
“(...) temporary storage of goods” means the storing of goods under Customs control in premises and enclosed or unenclosed spaces approved by the Customs (hereinafter called temporary stores) pending lodgement of the Goods declaration.
(...) Authorized operations. 7. Standard
Goods under temporary storage shall be allowed, for reasons deemed valid by the Customs, to undergo normal operations necessary for their preservation in their unaltered state.
8. Recommended Practice
Goods under temporary storage should be allowed, for reasons deemed valid by the Customs, to undergo normal operations necessary to facilitate their removal from the temporary store and their further transport”.
En opinión de la OALI, el Acuerdo Multi-parte, al privilegiar el despacho directo como regla general, no permite que en el lugar de tránsito se puedan hacer actividades de comercialización. Lo anterior, en razón a que el término “despacho directo” limita que la comercialización se produzca en el origen o en el destino de la mercancía, pero no mientras la mercadería se encuentra en tránsito en el curso de una operación de reclamación de origen.
Por otra parte, resulta importante destacar que, con miras a lograr el respeto por el despacho directo y que las excepciones de tránsito por tercer país o jurisdicción se adelanten bajo las condiciones autorizadas, la autoridad aduanera tiene la capacidad de adelantar un análisis integral de los documentos objeto de la operación de comercio exterior. No sobra recalcar que las excepciones, conforme a derecho, son de interpretación restringida. De esta forma se busca evitar que, a través del despacho directo, se haga nugatorio el efecto de la concesión comercial negociada en materia de preservación de las reglas de origen.
En conclusión, en criterio de la OALI:
a) Esta Oficina no tiene competencia para decidir si, en el caso particular, la carta de la respectiva aerolínea en el país de transbordo, indicando que la mercancía está en sus bodegas mientras realiza la continuación al destino final Colombia, es o no un soporte suficiente para la demostración de expedición directa bajo el Acuerdo Multi-partes.
b) El Acuerdo multilateral contiene una lista no taxativa de documentos que podrían probar las circunstancias mencionadas en el artículo 13.1 del Anexo II.
c) A falta de documentos aduaneros, se podrá acreditar el cumplimiento de la condición señalada en el literal c) párrafo 3 del artículo 13 del Anexo II, a través de cualquier otro documento que, en criterio de la autoridad aduanera, logre acreditar que la mercancía que se transporte a través de otros territorios se encontró, durante ese lapso, bajo la vigilancia de las autoridades aduaneras y que, sobre esta no se realizaron operaciones distintas a la descarga, carga y a los actos necesarios para su conservación, excluyendo cualquier actuación de orden comercial en tránsito. Dicha acreditación, en cualquier caso, debe ser suficientemente convincente en el sentido de acreditar la excepción y no minar el principio de despacho directo bajo el cual se negoció la concesión comercial respectiva.
El anterior concepto se emite con base y en el marco de las atribuciones contenidas en el artículo 10 del Decreto 210 de 2003, así como de acuerdo con el alcance y los términos definidos en los artículos 14 (numeral 2) y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, incorporados por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015 y modificados temporalmente por el artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, declarado exequible condicionalmente por la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, M.M.P.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger.