Artículos11 abril de 2022
La migración comunitaria: experiencia europea, evolución en la Comunidad Andina y el estatuto migratorio andino en el contexto del COVID 19.
LA MIGRACIÓN COMUNITARIA: EXPERIENCIA EUROPEA, EVOLUCIÓN EN LA COMUNIDAD ANDINA Y EL ESTATUTO MIGRATORIO ANDINO EN EL CONTEXTO DEL COVID 19.
Gonzalo Alberto Tello Vildósola[1]
Resumen
El 12 de mayo del 2021, la Comunidad Andina, a través del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, aprobó la Decisión N° 878 – Estatuto Migratorio Andino como parte de las facultades de la organización por la integridad regional entre los Países Miembros. Esta medida se inspira en el objetivo de otorgarle una identidad a los ciudadanos andinos, así como el de incentivar el turismo entre los Estados. Estas medidas generan trabajo, libre circulación y coadyuvan a la integridad comunitaria, sin embargo, llegar a un consenso en esta materia no ha sido sencillo, debido a que el tema migratorio ha evolucionado a través de los años. En el presente artículo, se buscará resaltar las nociones básicas sobre la migración, la política actual de la Unión Europea en materia de migración como modelo de integración, la actual postura migratoria de la Comunidad Andina y el ámbito de aplicación, acceso a la residencia y derechos generales migratorios contenidos en el Estatuto Migratorio Andino, así como su importancia en la reactivación económica.
Contenido
1. Introducción. 3
2. Nociones básicas de la migración. 4
3. La Unión Europea y su política migratoria. 6
4. La migración en la Comunidad Andina. 9
5. Impacto económico de la migración en la CAN: remesas intracomunitarias. 15
6. La Decisión 878 – Estatuto Migratorio Andino. 17
6.1. Con relación al ámbito de aplicación y al objeto de la Decisión. 18
6.2. Con relación a los derechos y deberes de los ciudadanos andinos y residentes permanentes extracomunitarios. 18
6.3. Sobre los documentos de viaje exigidos y las ventanillas especiales migratorias. 20
6.4. Sobre la libre circulación andina. 20
6.5. Sobre la Residencia Temporal Andina (RTA) y la Residencia Permanente Andina (RPA) 21
6.6. Con respecto a la observancia de cumplimiento del Estatuto y la protección del migrante. 21
7. Conclusiones. 22
8. Bibliografía. 24
La migración es un fenómeno social y político que se ha desarrollado y ha evolucionado a través de la historia. Se puede definir como la decisión o la obligación de una persona o una familia de dejar su lugar de origen o residencia para salvaguardar sus vidas o buscar nuevas oportunidades. Este fenómeno tiene distintos orígenes y motivaciones puesto que la migración puede deberse a temas políticos, étnico/religiosos, económicos, bélicos e incluso ambientales.
Solo en el año 2019, se registró un total de 272 millones de migrantes de un universo de 7.700 millones de personas. Esto es un incremento del 5.43% con respecto a las estimaciones realizadas en el año 2017[2]. A partir de estas cifras, la Unión Europea (UE) ha calculado que hay 35 millones de migrantes, de los cuales, 22 millones provienen de Estados ajenos a la UE y 13 millones provienen de un Estado parte de la UE. En América Latina, entre el año 2010 y el año 2019, el número de inmigrantes aumentó en un 66%, de los cuales, 42 millones de personas vivían en un lugar distinto a su País natal[3].
A pesar de que esta situación genera desafíos, también genera oportunidades y forma parte importante del desarrollo económico de los Estados involucrados y las familias migrantes. Por ello, distintas organizaciones internacionales, tales como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) han resaltado, en distintas oportunidades, la importancia de implementar estrategias y articular esfuerzos por capacitar y permitir que los migrantes consigan un empleo digno y adecuado.
Tomando todo ello en consideración, la Comunidad Andina (CAN), a través de los años, ha implementado distintas Decisiones y normas con la finalidad de garantizar una migración eficiente y eficaz, que permita el desarrollo socioeconómico del migrante y de la sociedad en general, que se unifiquen los trámites y se permita una integración económica y cultural. En ese sentido, la Decisión No. 878, que contiene el Estatuto Migratorio Andino, es la más reciente apuesta de la CAN por codificar la migración dentro de la normativa andina comunitaria, por lo que se considera un hito en la integración regional e implementa una serie de disposiciones para incentivar el turismo, la integración y el desarrollo económico.
En el presente artículo se abordará, en primer lugar, la experiencia de la Unión Europea, la aplicación del Principio de Libre Circulación y el Espacio Schengen como referencias importantes de la migración comunitaria. A su vez, se hará un análisis general de la Decisión No. 878 (Estatuto Migratorio Andino) como medida regional migratoria, abordando sus principales finalidades y disposiciones a la luz de los objetivos de integración de la Comunidad Andina. Finalmente, se abordarán conclusiones a partir de los postulados expuestos y de las normas recientemente adoptadas.
La migración puede dividirse en (i) inmigración y (ii) emigración. En primer lugar, la inmigración designa la llegada de una familia o una persona a un país o territorio distinto a su origen, mientras que, en segundo lugar, la emigración corresponde a la salida de una familia de su lugar de origen. Este fenómeno se manifiesta de manera interna en Estados con un alto índice de centralismo, obligando en algunas ocasiones, a que las personas tengan que trasladarse a la capital en búsqueda de mejores y mayores oportunidades laborales y/o académicas.
Bajo estas consideraciones, se podría mencionar que la migración tiene una justificación (mayoritaria pero no exclusivamente) social y económica que demostraría el accionar de las personas que optan por movilizarse y alejarse de sus lugares de origen. Sin embargo, abarcar un fenómeno tan complejo en solo dos manifestaciones podría ser inexacto y no evidenciaría las verdaderas motivaciones que muchas personas deben enfrentar año a año. Es por lo que es necesario desagregar las realidades suscitadas para poder abarcar una relación más concreta y precisa.
Generalmente, la migración puede ser por voluntad propia en tanto las personas tengan la capacidad de migrar libremente o puede ser forzada en tanto las personas, por una razón de supervivencia, deban migrar para preservar la seguridad de sus vidas y la integridad de sus familias. En ese sentido, los tipos de migración se pueden subdividir de la siguiente manera[4]:
- Migración política: Este tipo de migración se realiza a partir de las crisis políticas que se pueden suscitar tanto a nivel regional, como a nivel nacional. La decisión de migrar producto de estas crisis puede ser directa o indirecta. Bajo el primer postulado, se entiende que la persona o familia que se ve obligada a migrar lo hace por haber sido amenazado y/o hostigado por la administración nacional de turno. Por otro lado, puede ser indirecta en tanto la familia o la persona no son particularmente afectados por parte del gobierno y es una decisión fundamentada en la búsqueda de la estabilidad.
- Migración por discriminación o persecución de etnia y/o religión: Este tipo de migración se realiza, en gran medida, como consecuencia de la persecución religiosa o étnica que se puede suscitar a partir de los conflictos internos o internacionales en un territorio particular y en un periodo indeterminado. El Genocidio de Ruanda, la Guerra de Yugoslavia y la Guerra Siria se caracterizaron por ser conflictos en que se persiguió a una población identificada por una etnia o religión en particular.
- Migración por inestabilidad económica: Este tipo de migración se realiza a partir de la inestabilidad monetaria o económica en un Estado en particular. En búsqueda de nuevas oportunidades, algunas familias se encuentran en la necesidad de dejar sus lugares de origen para migrar a otras regiones o Estados. Si bien este fenómeno no siempre es forzado, sí resulta necesario en algunas condiciones.
En cualquiera de los casos previamente mencionados, la migración puede ser documentada o indocumentada. Esto dependerá de la documentación oficial con la que cuente el migrante al momento de solicitar la entrada al Estado. Tomando en consideración que, en muchas ocasiones, la migración es forzada y por razones que no se encuentran en la esfera de control del migrante, es usual que la movilización sea indocumentada[5].
En síntesis, la migración es un fenómeno que responde a una serie de eventualidades que exigen a una persona o grupo de personas movilizarse lejos de su lugar de origen. Las motivaciones son diversas y cada accionar demanda una lectura íntegra del fenómeno específico que la motiva. Si bien es cierto que es una decisión soberana de cada Estado el autorizar la entrada de personas a su territorio, existen salvaguardas que permiten que la migración sea admitida por razones humanitarias que exigen la protección internacional de los migrantes por parte de los Estados, independientemente de su estatus documentario legal.
Ciertamente, la migración en la UE y la CAN ha evolucionado al punto de que los ciudadanos de dichas organizaciones internacionales de corte regional se han beneficiado por una serie de mecanismos migratorios de integración que han permitido romper ciertas barreras y que han incentivado tanto el turismo como el empleo y la economía intracomunitaria. Es importante acotar que la adopción de estas normas es de carácter vinculante, por lo que cada Estado tiene la obligación de cumplir estas disposiciones mientras que cada ciudadano tiene el deber de demandarlo.
La UE es un ejemplo de integración política. Este sistema cuenta con una serie de órganos, organismos e instancias legislativas, políticas y judiciales que coadyuvan a una serie de objetivos establecidos inicialmente con la Carta Constitutiva de esta organización internacional. Precisamente, a partir del Tratado de Maastricht[6], se establecieron pilares fundacionales por los que se caracterizaba esta organización, siendo una de ellas, la política migratoria a partir del principio de libre circulación.
El principio de libre circulación no nace a partir del Tratado de Maastricht, sino que es una continuación a una concepción hallada en la Comunidad Económica Europea de 1957, aunque, a pesar de haber iniciado un postulado abiertamente aceptado, este era aplicado únicamente a la circulación de trabajadores y a la libertad de establecimiento de las personas que eran contratados por empresas europeas.
Este principio no era aplicable a cualquier ciudadano. En aras del crecimiento económico y laboral, se aplicó inicialmente a los trabajadores, lo que involucraba un crecimiento en las contrataciones, facilidad de contratación, establecimiento laboral, crecimiento familiar y reactivación económica en algunos contextos. Sin embargo, el principio tomaría un nuevo rumbo para la creación de la UE. Bajo este nuevo postulado, no solo los trabajadores tendrían el beneficio, sino cualquier ciudadano de la UE. Esta condición, automáticamente, le permitía a cualquier ciudadano europeo ostentar el derecho particular de poder circular libremente en el espacio de Europa y poder residir en cualquier Estado sin ningún tipo de solicitud especial, visado o permiso migratorio.
Sin embargo, para poder plasmar un principio, era necesario materializar la teoría en la práctica. Es así, que se firma el Acuerdo de Schengen el 14 de junio de 1985 en Luxemburgo, para luego ser incorporado a la normativa europea comunitaria en 1996. Es así como el espacio Schengen está constituido por los espacios territoriales de Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Islandia, Italia, Letonia, Liechtenstein, Luxemburgo, Lituania, la República de Malta, Noruega, los Países Bajos, Polonia, Portugal, República Checa, Suecia y Suiza[7]. Estos Estados han aplicado la libertad de circulación entre ellos, permitiendo que sus ciudadanos puedan migrar libremente y asentarse en cualquiera de estos países.
En cuestiones técnicas, el Acuerdo permite que los Estados supriman ciertos controles migratorios a favor de los ciudadanos que integren el espacio Schengen, con la finalidad de que las personas puedan circular libremente. Sin embargo, para aquellos extranjeros que no pertenezcan al espacio Schengen, el acuerdo ha previsto un control migratorio compartido y con procedimientos idénticos para una consistencia clara.
Ahora bien, dentro del espacio Schengen, se ha establecido una serie de concesiones especiales para otros Estados que no forman parte de la Unión Europea o que no forman parte del Acuerdo en sí. Un claro ejemplo, es que tanto Perú como Colombia, miembros de la CAN, cuentan con un estatus especial en el espacio Schengen. Si bien, no forman parte de la UE ni están adscritos a los acuerdos, los ciudadanos de estos dos países tienen un acceso libre al espacio Schengen sin la necesidad de una visa durante los primeros 90 días.
En síntesis, se pueden relievar los siguientes logros de la aplicación del espacio Schengen en la UE y otros Estados beneficiados de la siguiente manera:
| Logros de la aplicación del Acuerdo de Schengen[8] |
| Materia migratoria |
La eliminación de los controles migratorios fronterizos para los ciudadanos Schengen. |
| La uniformidad de los controles migratorios fronterizos y la adaptación de la información recabada. |
| La política compartida y común de los Estados del espacio Schengen para regular las entradas temporales de los ciudadanos extranjeros que sean beneficiados por tal disposición. |
| Materia de seguridad comunitaria |
La policía y oficinas de investigación coordinan y cooperan entre sí para poder identificar ciertos delitos de contrabando, trata de personas y robo de identidad. |
| El establecimiento del Sistema de Información Schengen (SIS), el cual es un sistema de intercambio de información esencial de seguridad para la uniformidad de los controles migratorios y otras medidas de protección frente al delito y el crimen organizado. |
Fuente: Parlamento Europeo
Cuadro: Elaboración propia
Como se puede apreciar, el acuerdo Schengen no solo mejora la situación en torno a la libre circulación de los ciudadanos europeos, sino también, crea un sistema de seguridad y cooperación policial entre aquellos Estados que forman parte de este espacio. Esto crea un control unificado y uniformizado, sin perjuicio que la policía de cada Estado establezca controles para identificar cualquier tipo de contrabando de estupefacientes o algún otro producto que, por normativa comunitaria o nacional, sean prohibidas en un territorio específico. Este objetivo de seguridad se ve fortalecido con la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (EUROPOL), la cual brinda asistencia y coordinación en la lucha contra el crimen organizado referido al tráfico ilícito de migrantes que tenga como destino a la Unión Europea[9].
A pesar de estos beneficios, el COVID 19 ha puesto de presente un problema en torno a la migración y a la necesidad de que los Estados del espacio Schengen tengan que limitar sus fronteras tanto a extranjeros como ciudadanos de los Países adscritos al Acuerdo. Esto sugiere que las implicancias del tratado pueden verse suspendidas por razones de emergencia, tal y como viene ocurriendo en la pandemia. Al momento de la redacción del presente informe, se sabe que los ciudadanos extranjeros, en su mayoría, de Sudamérica, pueden seguir visitando el espacio Schengen siempre y cuando hayan sido inmunizados con una de las vacunas aprobadas por la Unión Europea.
La CAN, a través de sus principales esfuerzos por afianzar la integridad y mejorar las condiciones económicas de los Países miembros, ha ido implementando una serie de decisiones y resoluciones con la finalidad de poder aplicar la libre circulación de los ciudadanos en la subregión que contempla a los Estados de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, mejorando los flujos migratorios y, por ende, de turismo y empleo.
Estos esfuerzos se condicen con artículos del Acuerdo de Cartagena, mediante los cuales, se faculta a que los Estados atiendan estas necesidades a partir de la adopción e implementación de programas que incentiven el turismo y el estímulo económico afín. Esto se verifica de la revisión del artículo 3 del AC, el cual dispone lo siguiente:
Artículo 3.- Para alcanzar los objetivos del presente Acuerdo se emplearán, entre otros, los mecanismos y medidas siguientes:
(…)
c) Programas en el área del turismo;
(…)
A su vez, también se puede verificar dicha facultad a partir de la revisión del artículo 127 que dispone lo siguiente:
Artículo 127.- En el campo del turismo, los Países Miembros desarrollarán programas conjuntos tendientes a lograr un mejor conocimiento de la Subregión y a estimular las actividades económicas vinculadas con este sector.
Como se puede apreciar, el mandato expreso que se encuentra en el propio Acuerdo de Cartagena permite que los Estados puedan elaborar programas para incentivar el turismo y la actividad económica vinculada a ella como parte de las facultades por mejorar la migración, el conocimiento e identificación con la CAN y la integración. Estos principios también prevén una mejora en el flujo económico producto de la movilización de ciudadanos entre Estados, lo que mejora la empleabilidad y los ingresos progresivamente.
Bajo estas consideraciones, la CAN, especialmente, a través del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina y la Secretaría General, han aprobado una serie de instrumentos con el objetivo de conseguir las finalidades descritas en los artículos mencionados con anterioridad. Para ello, se relievan los siguientes documentos aprobados:
- Decisión 709: Modificación de la Decisión 504, mediante la cual, se amplió el plazo de entrada en vigor del “Pasaporte Andino”.
- Decisión 583: Instrumento Andino de Seguridad Social, mediante la cual, se garantiza el derecho de los migrantes laborales y de recibir las prestaciones de seguridad social en el Estado en donde se encuentren laborando.
- Decisión 550: Instrumento que crea el Consejo Andino de Identificación y Estado Civil.
- Decisión 548: Instrumento que crea el Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios, con la finalidad de proteger los derechos fundamentales de los nacionales en cualquiera de los países de la Comunidad Andina.
- Decisión 545: Mediante la cual se aprueba el Instrumento Andino de Migración Laboral, que establece una serie de normas con la finalidad de permitir una libre circulación y permanencia de ciudadanos andinos únicamente con fines laborales.
- Decisión 526: Mediante la cual se aprueba la instalación de ventanillas de entrada en aeropuertos para nacionales y extranjeros residentes en los Países Miembros.
- Decisión 504: Creación del Pasaporte Andino, que busca consolidar un diseño único de pasaporte que permita crear conciencia y cohesión entre los ciudadanos de la Comunidad Andina, así como un sentido de pertenencia y compromiso con la CAN.
- Decisión 503: Mediante la cual, se aprueba el reconocimiento de documentos nacionales de identidad para poder entrar a un Estado de la Comunidad Andina en calidad de turista.
- Decisión 502: Mediante la cual se crean los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF), que constituye un sistema eficiente de gestión de tráfico internacional en los pasos de frontera.
- Decisión 501: Instrumento que aprueba las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) con la finalidad de promover y fomentar la modernización de las bases productivas en las zonas fronterizas de los Países Miembros de la CAN.
- Decisión 439: Marco General de Principios y Normas para la Liberalización del Comercio de Servicios, mediante la cual, establecen principios rectores del fomento económico y comercio de servicios entre los Países Miembros del a CAN.
i. Decisión 398: Mediante la cual se establece el Transporte Internacional de Pasajeros por Carretera, sustituyendo la Decisión 289.
- Resolución 527: Mediante la cual hace una modificación del contenido de la Tarjeta Andina de Migración (TAM).
n. Decisión 397: Mediante la cual, se crea la Tarjeta Andina de Migración, siendo un documento de control migratorio único y obligatorio para que las personas ingresen y salgan del territorio del territorio de un País Miembro de la CAN.
Estas Decisiones buscan mejorar la migración, la empleabilidad entre ciudadanos comunitarios, el turismo y la economía derivada de este a través de la simplificación de mecanismos migratorios y la facilidad de obtener un canal seguro de entrada y salida a los Países Miembros de la CAN.
A su vez, es pertinente resaltar la importancia de la implementación de la Tarjeta Andina de Migración, la cual se ha mantenido vigente para los Estados de la CAN y que ha facilitado el ingreso y salida de los ciudadanos andinos. Este documento migratorio y estadístico de uso obligatorio ha tenido que evolucionar para enfrentar las necesidades y las obligaciones nacidas de la virtualidad.
Con dichos acuerdos adoptados, la CAN realizó un estudio sobre el flujo migratorio andino en el primer semestre del año 2017 en Bolivia y Perú, siendo que, para Colombia, el mismo análisis se realizó para el primer semestre del 2018. Este estudio se realizó con el objetivo de evaluar el flujo migratorio durante los años 2017-2018 y seguir midiendo los avances de integración social y económica entre los Países de la CAN a futuro. De la recopilación de dichas cifras, se obtienen los siguientes datos:
Cifras de ciudadanos andinos que entraron a Bolivia durante el primer semestre del 2017.
Fuente: Comunidad Andina, SG de 808 – 19 de marzo de 2018
Gráfico: Elaboración propia
Cifras de ciudadanos andinos que entraron a Perú durante el primer semestre del 2017.
Fuente: Comunidad Andina, SG de 807 – 19 de marzo de 2018
Gráfico: Elaboración propia
Cifras de ciudadanos andinos que entraron a Colombia durante el primer semestre del 2018.
Fuente: Comunidad Andina, SG de 851 – 21 de febrero de 2019
Gráfico: Elaboración propia
De estos datos se desprenden cifras que ejemplifican el avance de la política migratoria andina entre los Estados miembros. Es así como, en el caso de Bolivia, durante el primer semestre del 2017, se ha identificado un flujo migratorio de 45,685 ciudadanos andinos entre colombianos, ecuatorianos y peruanos. De esa cifra, 37,249 personas han utilizado vías de carretera y otros 8,436 realizaron viajes aéreos. Por su parte, en el mismo periodo, Perú ha registrado un ingreso migratorio de 70,598 ciudadanos andinos. De esa cifra, 626 se trasladaron por vía marítima, 49,986 por carretera y 19,986 por vía aérea. Finalmente, Colombia ha registrado un ingreso migratorio de 52,989 ciudadanos andinos durante el primer semestre del 2018. De dicha cifra, 538 ingresaron por medios marítimos, 9,797 se trasladaron por tierra y 42,654 por vía aérea.
Estos datos, recopilados gracias al uso obligatorio de la Tarjeta Andina Migratoria y otros indicadores, fueron recogidos con la finalidad de poder realizar un estudio estadístico sobre la migración y las cifras obtenidas en los últimos años. Debido a la pandemia y a las medidas sanitarias impuestas, se restringieron los viajes internacionales, imposibilitando la realización de nuevos cuadros comparativos en materia migratoria. Sin embargo, se espera que se retome el estudio del flujo migratorio una vez que las cifras de contagios en los Países Miembros de la Comunidad Andina desciendan y se levanten de manera total las restricciones sanitarias tanto de manera aérea como terrestre y fluvial.
Otro factor importante de la migración son las remesas intracomunitarias. Estas se podrían definir como el envío de dinero que una persona realiza de un Estado al exterior con la finalidad de poder beneficiar a su familia. Al respecto y para graficar los datos más recientes de la remesa intracomunitaria, se han elaborado los siguientes gráficos a partir de la información recopilada por la Secretaría General:
Fuente: Comunidad Andina, SG de 935 del 23 de junio de 2021
Gráfico: Elaboración propia
Fuente: Comunidad Andina, SG de 935 del 23 de junio de 2021
Gráfico: Elaboración propia
Fuente: Comunidad Andina, SG de 935 del 23 de junio de 2021
Gráfico: Elaboración propia
Fuente: Comunidad Andina, SG de 935 del 23 de junio de 2021
Gráfico: Elaboración propia
El envío de remesas intracomunitarias durante el tercer trimestre del 2020 alcanzó la cifra de 109,9 millones de dólares, lo que simboliza una reducción de 21,9% con relación al tercer trimestre del 2019. Es importante mencionar que la reducción de remesas intracomunitarias se debe a los efectos de la pandemia y la desaceleración económica en los Países Miembros. A pesar de ello, estos datos demuestran que Colombia es el mayor receptor de remesas de los Estados de la CAN. A su vez, Ecuador y Perú se mantienen como los principales emisores de remesas, por lo que es necesario que la CAN mantenga una política de protección frente a este derecho, debido a la vitalidad de su rol en la estabilidad económica familiar.
Como se mencionó anteriormente, la migración genera oportunidades y los Estados deben brindar contextos favorables para la inserción de los migrantes en el mercado laboral, lo cual, mejora la calidad económica de todos los actores involucrados en el proceso. El uso de remesas y la empleabilidad en el contexto del COVID 19, respetando las medidas de sanidad correspondientes, juega un rol fundamental en la reactivación económica intracomunitaria y permite que una mejor condición para los Países miembros.
Atendiendo las cifras y contextos descritos previamente, así como la necesidad de codificar los esfuerzos relacionados a la migración entre Países miembros y con el afán de reactivar la economía intracomunitaria, el pasado 12 de mayo del 2021 el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores finalmente aprobó la Decisión N° 878 – Estatuto Migratorio Andino. Decisión que se vino discutiendo en el seno de la mencionada instancia y ha tenido como resultado la adopción de esta norma supranacional que permite regular la residencia temporal y permanente para los ciudadanos andinos dentro del espacio de la Comunidad Andina.
Este nuevo documento presenta una serie de beneficios tanto a nivel turístico como a nivel de empleabilidad que se adopta en un contexto de urgencia economía y social en todos sus paralelismos.
La Decisión 878 que contiene el Estatuto Migratorio Andino es el primer producto que codifica los esfuerzos en materia migratoria dentro del Derecho Comunitario Andino, tomando en consideración los avances de la región y las medidas adoptada. Este instrumento consolida los beneficios migratorios a favor de los ciudadanos andinos en un único instrumento, aborda el turismo, la libre circulación, la residencia temporal y la residencia permanente.
Esta Decisión es el resultado del IV Foro Andino de Migraciones en el 2013, mediante el cual, se recomendó al Comité Andino de Autoridades en Migración adoptar un instrumento de norma supranacional en dicha materia que pueda unificar los términos y los diversos beneficios de la aplicación del principio de libre circulación, generando un beneficio palpable para incentivar el turismo y mejorar la calidad migratoria de los ciudadanos andinos.
Paulatinamente, el Comité Andino de Autoridades en Migración aprobó el Proyecto de Decisión en la XXVI Reunión del día 04 de mayo de 2021. En dicha oportunidad, el Comité le solicitó a la Secretaría General que eleve al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores de la Comunidad Andina para la aprobación del documento y la entrada en vigor de este, como parte de sus atribuciones.
Se decidió que el ámbito de aplicación de la presente Decisión abarque a los ciudadanos andinos y residentes permanentes extracomunitarios que realicen un movimiento migratorio con dirección hacia uno de los Países Miembros de la CAN distinto al de su nacionalidad o domicilio habitual. Esto implica que la competencia territorial del presente instrumento se aplicará al espacio territorial de los Países Miembros de la CAN, delimitando la aplicación de esta norma supranacional y creando una condición similar al Espacio Schengen de la Unión Europea.
Por otro lado, el objeto de la Decisión se estableció para regular el Derecho Comunitario Andino y poder codificar los principales principios, definiciones y normas en materia migratoria. La aplicación de este instrumento abarca a los ciudadanos andinos, sus familiares y residentes permanentes extracomunitarios.
La Decisión establece un reconocimiento al derecho a no ser discriminado por razones de nacionalidad, raza, sexo, credo, condición social o cualquier otra razón. Este derecho se ha contemplado en la Decisión, puesto que la migración suele tener una connotación negativa producto de la xenofobia y la intolerancia frente al migrante y a su condición. Es necesario que los Estados reconozcan que todo individuo debe ser libre de un trato denigrante y utilizar todas las medidas posibles de concientización y protección al migrante, evitando actos xenófobos u otras manifestaciones agresivas y discriminantes.
Se reconoce, a su vez, que ninguna persona puede ser criminalizada por su condición migratoria y no podrá ser sujeto de sanciones penales que lo priven de su libertad. Al respecto, se ha determinado que las faltas migratorias solo podrán tener una connotación administrativa y deberán ser procesadas como tal. Ahora bien, es necesario señalar, que esta disposición solo se aplica para faltas de condición migratoria del ciudadano o residente, pero no excluye aquellos delitos de trata de personas o contrabando que pueden realizarse en la frontera de los Estados miembros de la CAN.
Además de ello, los ciudadanos y familiares que hayan obtenido la residencia temporal o permanente podrán gozar del trato nacional del Estado que los ha acogido, aplicándose la normativa interna del Estado en cuestión y de tener los beneficios de acuerdo con ley y otras peyorativas internacionales que se puedan aplicar en su condición. En el caso de los familiares que no cuenten con la nacionalidad de alguno de los Estados de la CAN, se verán beneficiados por las crecedenciales de la residencia de la personal de la cual dependan económicamente.
Dentro del rubro de derecho a la educación, los ciudadanos contarán con un acceso a la educación garantizado en condiciones de igualdad con los nacionales. Esto implica que las instituciones escolares no podrán discriminar el ingreso de ningún alumno por su condición de migrante o que cuenten con una nacionalidad distinta, ni por la condición de sus padres. Se entiende que la normativa busca permitir que los miembros de la familia puedan continuar con sus vidas sin que la situación regula o irregular de los padres pueda perjudicar la impartición de la enseñanza pública o privada.
El derecho al sufragio también está amparado por el estatuto, puesto que, en caso de obtener una residencia permanente, las personas podrán ser parte de los comicios nacionales de su país de origen, beneficiándose de todas las facilidades y medidas de seguridad para ejercer su voto.
A su vez, en caso de la residencia permanente o temporal, se permitirá la transferencia de remesas. En ese sentido, el Estado en cuestión no podrá evitar o atentar a la libertad de transferir remesas, siempre y cuando se condiga con la normativa nacional.
Por otro lado, y, atendiendo a lo previamente explicado sobre la importancia de las remesas intracomunitarias y su rol en la estabilidad económica familiar, la Decisión 878 reiteró el derecho a transferir las remesas de manera libre al país de origen o residencia, siempre y cuando, se condiga con las normas internas del Estado en donde se encuentra.
La Decisión 878 hace una mención a los documentos de viaje y su vigencia, la cual, se determinará por decisión del País Miembro emisor y dicho documento podrá ser utilizado para cualquier trámite judicial, administrativo, a necesidad en materia civil o para los efectos migratorios que el solicitante desee requerir. A su vez, se deja en constancia que, a pesar de la implementación de esta Decisión, se seguirá utilizando la Tarjeta Andina de Migración (TAM) para los fines por los cuales fue concebido en un principio. A su vez, se ratifica la vigencia del Sistema Estadístico de la TAM, mediante los Países Miembros podrán intercambiar información en materia migratoria para alertar sobre alguna situación excepcional de ciudadanos andinos, así como los requerimientos judiciales que se apliquen en su contra para mejorar la seguridad y la administración de justicia en la CAN.
A su vez, se ratifica la Decisión 526 mediante la cual se implementan las Ventanillas Especiales, solicitando su instalación en un plazo máximo de 36 meses a partir de la entrada en vigor del Estatuto Migratorio Andino para la atención especializada de los ciudadanos andinos y familiares.
Como se mencionó previamente, el principio de libre circulación comunitario nació en la Unión Europea para facilitar la presencia de ciudadanos comunitarios en el espacio Schengen. Dicho principio fue recogido por la Decisión 878 consagrándola de manera expresa para los ciudadanos andinos en calidad de turistas siendo únicamente necesario la presentación de los documentos nacionales de identificación – DNI del país emisor si necesidad de otro documento adicional.
El plazo determinado para la estadía es de 90 días cabiendo la posibilidad de prorrogar dicho plazo por la misma cantidad sin que ello superen los 180 días calendario continuos, manteniendo una similitud con las concesiones establecidas por la Unión Europea para ciudadanos no comunitarios. En el caso de los residentes permanentes extracomunitarios que cuenten con uno de los documentos de la Resolución 1559, tendrán los mismos derechos establecidos en el Estatuto, sin embargo, en cuestiones de la normativa migratoria de cada Estado, tendrán que cumplir con los requisitos de documentación adicional exigidos.
Las estipulaciones en torno a la residencia están establecidas a partir de la premisa temporal y permanente. Es así, que los ciudadanos andinos están facultados de poder solicitar una Residencia Temporal Andina y una Residencia Permanente Andina dependiendo de la condición migratoria con la que cuenten o quieran postular.
Para el otorgamiento de la RTA, el ciudadano andino tendrá que solicitar dicha condición ante el consulado con el que el país de destino cuente en su país de origen o, en caso se encuentre en el Estado de destino, ante la Entidad competente para ello. En caso de que la solicitud sea admitida, el ciudadano podrá entrar, salir, circular y permanecer en territorio del País de Inmigración tras haber presentado los documentos establecidos en el Estatuto.
En el caso de la RPA, el ciudadano andino tendrá que presentar la solicitud únicamente a la autoridad migratoria competente del País al que se dirige dentro de los 90 días antes del vencimiento de la RTA. En el caso de que la solicitud sea admitida, el ciudadano gozará con todos los derechos que goza una RTA, así como también, podrá gozar de todas las libertades civiles que cuenta cualquier nacional del país al que inmigra, así como también, de los derechos sociales, culturales y económicos.
Cabe resaltar que de acuerdo con las disposiciones internacionales establecidas por la Convención de la Haya sobre la Apostilla, los documentos deben estar debidamente legalizados mediante esta modalidad o certificado por la oficina consular del país de origen del ciudadano andino.
Como toda norma comunitaria adoptada por Cancilleres de los Estados Miembros de la Comunidad Andina, las disposiciones de este Estatuto son de obligatorio cumplimiento. Es así, que se establece que ningún País Miembro podrá restringir la circulación o permanencia adquirida por un ciudadano andino siempre y cuando este haya cumplido fehacientemente con los requisitos establecidos por la Decisión y por el Estado receptor.
Sin embargo, los Estados están facultados para restringir el ingreso a su territorio nacional o cancelar autorizaciones cuando se compruebe que el ciudadano andino no ha cumplido con los requisitos establecidos o cuando el mismo haya configurado una conducta sancionada en el País Miembro al cual ha inmigrado.
A su vez, se ha dispuesto que la Secretaría General, en conjunto con el Comité Andino de Autoridades de Migración – CAAM, se encarguen de la difusión y para que los ciudadanos andinos puedan conocer de los derechos y atribuciones adoptadas a través del Estatuto Migratorio Andino. Esto permitirá que más ciudadanos se puedan beneficiar con estas disposiciones, así como también, conocer de los esfuerzos que la Comunidad Andina promueve a favor de la integridad comunitaria.
- La UE codificó la libre circulación gracias al establecimiento del espacio Schengen, sin embargo, la aplicación de este principio tuvo sus orígenes en 1957, cuando la Comunidad Económica Europea aplicó la libre circulación en trabajadores intracomunitarios. La globalización y los retos de la nueva era demandaron que los Estados de la UE apliquen medidas migratorias y turísticas que fomenten el desarrollo socio económico.
- Las medidas adoptadas a partir del espacio Schengen abarcan distintos rubros como el de la unificación de trámites, vigencia de estadías y seguridad intracomunitaria. Estas disposiciones revelan que la seguridad es parte integral de cualquier medida de unificación migratoria y que es obligación de los Estados que se adopten de manera eficiente.
- Dentro de las distintas atribuciones y competencias de la CAN, se encuentra la capacidad que tiene esta organización de velar por la migración entre los ciudadanos pertenecientes a la CAN. Este pilar se condice con la finalidad integradora, de unión y de cooperación que prima dentro de la Organización.
- Los esfuerzos realizados por la CAN a través de las comisiones competentes y reuniones ministeriales, ha permitido que se adopte una serie de medidas con la finalidad de integrar a los ciudadanos andinos, darles facilidades migratorias, permitirle el acceso a una inmigración fluida y, sobre todo, garantizar los derechos fundamentales a los migrantes. Sin embargo, hasta el momento no se había adoptado una norma que compile o codifique dichas intenciones, por lo que la aprobación de la Decisión No. 878 – Estatuto Migratorio Andino es fundamental.
- La CAN ha codificado el principio de libre circulación implementando una serie de disposiciones especiales con la finalidad de asegurar un flujo migratorio que beneficie a todos los interesados, se promueva el turismo, se siga accediendo al uso de las remesas internacionales y se mejore la empleabilidad y economía intracomunitaria.
- Este Estatuto abarca las principales modalidades de residencia, la protección del migrante, los documentos que acreditan su condición y su vigencia, así como los derechos y obligaciones a los que se someten los ciudadanos andinos que accedan tanto a la Residencia Temporal Andina como a la Residencia Permanente Andina.
- La UE y la CAN han adoptado medidas importantes en materia migratoria a favor de los ciudadanos comunitarios buscando el impulso del turismo, el desarrollo socioeconómico y el fortalecimiento del sentimiento de pertenencia entre la población de los Países Miembros. Estos instrumentos jurídicos de derecho comunitario configuran una oportunidad valiosa para reactivar la economía entre los Estados de la CAN, puesto que incentivan diversos sectores económicos a favor de los migrantes, sus familias y el Estado que los acoge.
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[1] Vicepresidente de la Comisión de Derecho Internacional de la Sociedad Peruana de Derecho. Miembro de la Association of Young International Criminal Lawyers. Pasante en el Servicio Jurídico de la Comunidad Andina. Con formación académica en Derecho Internacional Público, Derecho Internacional Humanitario y Derecho Comunitario. Celular: +51 937 596 893 Correo institucional:
gtello@comunidadandina.org Correo personal: gonzalotello1928@gmail.com
[4] Scouts de España.
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[5] Enrique Palma Martínez; Alex Ángeles Jimenez.
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