Consulta de Skinco Colombit Grupo ETEX (producción de placas de yeso -drywall-) sobre posición de desventaja al importar materias primas de países con los que Colombia tiene acuerdos comerciales con Perú, Chile y México y posible situación de dumping

02 Julio 2016

Título:

Consulta de producción de placas de yeso -drywall- sobre posición de desventaja al importar materias primas de países con los que Colombia tiene acuerdos comerciales con Perú, Chile y México y posible situación de dumping con México.

Fecha:

9 de agosto de 2015

Problema Jurídico:

¿Existe de desventaja al importar materias primas a ZF de países con los que Colombia tiene acuerdos comerciales con Perú, Chile y México? ¿La liquidación de los tributos aduaneros en la importación de materiales e insumos a zona franca e incorporados al bien final son más gravosos, que cuando dichos insumos se importan directamente al territorio aduanero colombiano? ¿El menor precio al que México exporta una mercancía a menores precios en sus costos de fabricación, se configura como una práctica Antidumping?

Regla:

Estatuto Aduanero, Decreto 1750 de 2015 y Decreto 2550 de 2010, Acuerdo Antidumping de la OMC.

Concepto:

Liquidación de los tributos aduaneros y aplicación del gravamen arancelario que corresponde a la subpartida del producto final en operaciones de zonas francas con destino al resto del territorio.

En nuestra opinión cabe precisar que la legislación aduanera vigente en materia del régimen de comercio exterior para las ZFs, para efectos de liquidación de tributos aduaneros, no desconoce el tratamiento arancelario preferencial de las mercancías originarias de países con los cuales Colombia tiene Acuerdos Comerciales vigentes, al igual que sucede en las operaciones de importación desde el resto del mundo por usuarios ubicados fuera de ZF.

La introducción de una mercancía a zona franca no se considera importación.

Conforme al Art. 394 E.A, “…La introducción a Zona Franca Permanente de bienes procedentes de otros países por parte de los usuarios no se considerará una importación, y sólo requerirá que los bienes aparezcan en el documento de transporte consignados a un usuario de la zona, o que el documento de transporte se endose a favor de uno de ellos…”1

De acuerdo con lo anterior, la operación descrita no configura una importación en el sentido del E.A., de la cual se predique la obligación legal de liquidación de tributos aduaneros previsto para la importación ordinaria del Art. 117 E.A., esto es, la importación de mercancías desde el resto del mundo al Territorio Aduanero Nacional2, TAN, ni tampoco en la correspondiente a la importación de mercancías desde zona franca al resto del TAN, de acuerdo con el Art. 399, E.A3. Conviene, entonces, destacar que, con respecto a la forma de liquidar los tributos en estas modalidades de importación, el E.A. prevé situaciones particulares, como se verá a continuación:

Liquidación de Tributos Aduaneros en la Importación Ordinaria

En el caso de una importación ordinaria, el Art.89 E.A. establece que “…Los tributos aduaneros que se deben liquidar por la importación, serán los vigentes en la fecha de presentación y aceptación de la respectiva Declaración de Importación…”

Se recuerda que, conforme al E.A., el tributo aduanero comprende los derechos de aduana y el impuesto sobre las ventas. En ese sentido, los gravámenes arancelarios, que son un tipo de derecho de aduana4, se liquidan dependiendo de si se trata de una mercancía originaria de un país con el que Colombia tenga, o no, un acuerdo comercial vigente. Si no existiera tal acuerdo, a la mercancía se le aplicará el gravamen arancelario general, en adelante el arancel NMF, de lo contrario el importador puede acogerse al trato arancelario preferencial estipulado en dicho acuerdo comercial.

Es importante tener en cuenta que al diligenciar la declaración de importación, el importador tendrá la oportunidad de llenar la casilla correspondiente al “Acuerdo” con el código correspondiente al acuerdo comercial al amparo del cual solicitará el tratamiento arancelario preferencial previsto para esa mercancía en el nivel aplicable en ese momento. En caso de no diligenciarlo, se entenderá que la mercancía se someterá al tratamiento arancelario NMF mencionado, no obstante la eventual existencia de un acuerdo comercial vigente.

Liquidación de Tributos Aduaneros en la Importación desde ZF al TAN

De otra parte, en el caso de las importaciones desde ZF al TAN, la situación se reglamenta por el Art. 400 E.A., que establece un procedimiento particular en el que se tienen, debidamente, en cuenta el tipo y origen de las materias primas incorporadas en el producto final, como parece ser la situación objeto de la presente consulta. Conforme al Art. 400 en mención:

…Cuando se importen al resto del Territorio Aduanero Nacional mercancías fabricadas, producidas, reparadas, reacondicionadas o reconstruidas en Zona Franca, los derechos de aduana se liquidarán y pagarán sobre el valor en aduana de las mercancías importadas, en el estado que presenten al momento de la valoración, deduciendo del mismo el valor agregado nacional y/o el valor de los bienes nacionalizados que se les haya incorporado en la Zona Franca. El gravamen arancelario aplicable corresponde a la subpartida del producto final… (Subrayado aparte)

A su vez, el Art. 402 prevé que “…Para efectos de lo establecido en el artículo 400 de este Decreto, se considerarán nacionales las materias primas, insumos y bienes intermedios, provenientes de terceros países, desgravados en desarrollo de acuerdos de libre comercio celebrados por Colombia, cuando dichos productos cumplan con los requisitos de origen exigidos…” De acuerdo con lo anterior, si al importarse al TAN un bien final producido en ZF, en el cual se incorporaron insumos o materias primas originarias de un país con el que Colombia tiene un acuerdo comercial vigente, entonces dicho insumo o materia prima se asimilan al valor agregado nacional que se permite descontar del valor en aduana sobre el que se liquidan los tributos aduaneros, esto siempre que aquel cumpla con la calidad de originario.

Si por el contrario, al bien final producido en ZF se le incorporaron insumos o materias primas de un país con el cual Colombia no tiene un acuerdo comercial vigente, los derechos de aduana se liquidarán y pagarán sobre el valor en aduana de estas mercancías en el estado que se presenten al momento de la valoración deduciendo del mismo el valor agregado nacional y/o el valor de los bienes nacionalizados que se les haya incorporado en zona franca, según lo dispone el artículo 400 del EA y el gravamen arancelario aplicable corresponde a la subpartida del bien final. Esto significa que, si los materiales están sometidos a arancel, se liquidaran los tributos aduaneros ( arancel e IVA) sobre el porcentaje que arroje la matriz insumo-producto del material que se haya utilizado en la producción del bien final ( el valor en dinero de ese porcentaje, constituye el valor en aduana)

De las normas transcritas se concluye que, la legislación aduanera en materia del régimen de comercio exterior de zonas francas, para efectos de liquidar tributos aduaneros, no desconoce el tratamiento arancelario preferencial de las mercancías originarias de países con los que Colombia tiene acuerdos comerciales vigentes.

Ahora bien, sobre la situación planteada por el empresario en la que manifiesta su inconformidad por el trato más gravoso en términos de liquidación de los tributos aduaneros en la importación de materiales e insumos cuando son ingresados a zona franca e incorporados al bien final, frente a lo que sucede cuando dichos insumos se importan directamente al territorio aduanero colombiano, si bien esto no es directamente competencia de esta Oficina, observamos que aparentemente esta diferencia se presenta por cuanto el gravamen arancelario aplicable en este caso corresponde a la subpartida del producto final.

Sobre el particular consideramos que el Viceministerio de Desarrollo podría revisar el sistema de liquidación de tributos aduaneros del régimen de zona franca para corregir lo antes expuesto.

En cuanto a la incidencia en el precio de venta en el mercado interno de una mercancía elaborada en zona franca a partir de materiales e insumos, sobre los cuales la tarifa de desgravación es mayor que la tarifa de desgravación aplicable al producto final importado bajo los TLCs celebrados por Colombia, consideramos que esta situación fáctica podría presentarse con cualquier producto elaborado en el territorio colombiano ya sea en una zona franca o fuera de ella, a partir de materias primas, insumos y bienes intermedios importados. Esto es conocido en el Ministerio por ser el relativo a los costos arancelarios de las materias primas y para el efecto como parte de la política arancelaria se ha rebajado el arancel NMF de ciertas subpartidas para no afectar el valor del producto final. Aconsejamos revisar con las autoridades del Viceministerio de Comercio este asunto y revisar también las distintas posibilidades, alternativas y ventajas que brindan precisamente los acuerdos comerciales vigentes y los que se celebren en el futuro, para mejorar la competitividad de las industria nacional en zona franca y en el TAN. Sobre la Práctica del Dumping

De otra parte, la aplicación de una medida de Defensa Comercial, como los derechos antidumping, está condicionada a la realización de una investigación previa en la que se determinen elementos estructurales como la existencia de la práctica de Dumping en las operaciones de importación de las mercancías originarias del, o los, país(es) de interés, así como del Daño o Amenaza de Daño a o el Retraso en el Establecimiento de la rama de producción nacional del producto considerado y la Relación de Causalidad entre el Dumping y el mencionado Daño/Amenaza/ Retraso.

En relación con la supuesta práctica de Dumping que se advierte en la consulta, y salvo mejor opinión de la Subdirección de Prácticas Comerciales respecto de la forma en que se describe, se precisa lo siguiente:

El menor precio al que una mercancía pueda exportarse, por cuenta de menores precios en sus costos de fabricación, de suyo, no configura una práctica de Dumping

Para que exista Dumping debe determinarse la existencia de una diferencia entre el precio de exportación de una mercancía y el precio de venta de la misma mercancía en el mercado interno de su país de origen (Valor Normal)5 Debe existir un margen de diferencia entre ambos valores, de donde el Precio de Exportación es menor que el Valor Normal, mínimo en un 3%, esto es, debe existir un margen de dumping apreciable en la operación de exportación hacia el país de destino.

Sin la información precisa de ambos precios es imposible alegar la existencia de la práctica de Dumping. De hecho, la mención a los menores costos de producción como fuente generadora del Dumping está más relacionada con la práctica del otorgamiento de subsidios o subvenciones que, no obstante ser tenida como distorsiva del comercio al igual que el Dumping, se diferencia de ésta por cuanto el gobierno interviene para favorecer dichas artificialmente ventajosas para el productorexportador, todo lo cual no está probado en la consulta aquí analizada

El que la mercancía se exporte de México a Estados Unidos a un precio menor que aquel al que se exporta –probablemente- desde México a Colombia no configura una práctica de Dumping con un margen verificable

Nuevamente, no están claros ni probados los supuestos de una práctica de Dumping en los hechos narrados en la consulta. Como se dijo, el diferencial de precios que evidencia la existencia de la práctica de dumping se obtiene al calcular la diferencia entre el Valor Normal (precio más alto) y el Precio de Exportación.

Como se dijo, el Valor Normal es el precio al que se vende el producto en el mercado interno en el curso de operaciones normales, conforme al párrafo 2.1 del Acuerdo Antidumping. Sólo en situaciones excepciones, debidamente demostradas, las cuales no se verifican aquí, el Acuerdo Antidumping permite calcular los márgenes de Dumping usando como Valor Normal el precio de exportación del producto a un tercer país apropiado. Dichas situaciones excepcionales se verifican “…Cuando el producto similar no sea objeto de ventas en el curso de operaciones comerciales normales en el mercado interno del país exportador o cuando, a causa de una situación especial del mercado o del bajo volumen de las ventas en el mercado interno del país exportador, tales ventas no permitan una comparación adecuada…”6

investigación para determinar de la existencia del Dumping, el Daño o Amenaza de Daño a o el Retraso en el Establecimiento de la rama de producción nacional del producto considerado y la Relación de Causalidad entre el Dumping y el Daño/Amenaza/Retraso.

Esto con el fin de que se adopte el correctivo aplicable a la distorsión en las condiciones del mercado, a través de un derecho antidumping, es decir, de un derecho de aduana adicional que se cobre al momento de liquidar los tributos aduaneros por la importación de la mercancía objeto de dumping desde México, para el caso.

Esta solicitud deberá radicarse ante la Subdirección de Prácticas Comerciales de la Dirección de Comercio Exterior del MinCIT. Al respecto, el Dto. 2550 de 2010, en su Capítulo IV, especialmente, en su Art. 247, establece los requisitos con que debe cumplir la solicitud de apertura de la investigación mencionada.

Lo anterior, comoquiera que ni la Comisión de Productividad y Competitividad ni la Oficina de Asuntos Legales Internacionales, ambas dependencias del MinCIT, son las autoridades competentes. En el caso de las medidas de Defensa Comercial, como las de Antidumping, la autoridad investigadora es la Dirección de Comercio Exterior a través de su Subdirección de Prácticas Comerciales, ambas, igualmente, del MinCIT.8

Todo lo expuesto en este concepto responde a un análisis de hipotéticos y de situaciones explicadas por las personas que asistieron a la reunión del día 30 de julio, sin embargo esta oficina no ha revisado documentación puntual o particular sobre las situaciones descritas, en este contexto lo antes planteado debe revisarse con la particularidades de cada caso y solo representa algunas visiones preliminares sobre la problemática que nos fuera expuesta. En consecuencia, esta consulta se circunscribe a lo antes mencionado no sin antes advertir que la misma se otorga al amparo de lo previsto en el artículo 28 del CPACA, de conformidad con la reforma prevista por la Ley 1755 de 2015.

Conclusiones

La diferencia entre el precio de venta en el mercado interno de una mercancía elaborada en zona franca a partir de materiales e insumos, sobre los cuales la tarifa de desgravación es mayor que la tarifa de desgravación aplicable al producto final importado bajo los TLCs celebrados por Colombia, ya que tales materias primas, insumos y bienes intermedios se consideran nacionales de acuerdo con los acuerdos de libre comercio si cumplen con requisitos de origen exigidos. De otro lado, la inconformidad del empresario se debe a que el trato más gravoso en términos de liquidación de los tributos aduaneros en la importación de materiales e insumos cuando son ingresados a zona franca e incorporados al bien final, frente a lo que sucede cuando dichos insumos se importan directamente al territorio aduanero colombiano, se debe a que, de acuerdo con la legislación aduanera, el gravamen arancelario aplicable en este caso corresponde a la subpartida del producto final.

Frente a la posible situación de Dumping el sólo hecho de existir un menor precio al que una mercancía pueda exportarse, por cuenta de menores precios en sus costos de fabricación, de suyo, no configura una práctica de Dumping. Se debe probar un Daño o Amenaza de Daño a o el Retraso en el Establecimiento de la rama de producción nacional del producto considerado y la Relación de Causalidad entre el Dumping y el Daño/Amenaza/Retraso, teniendo en cuenta para esto el valor de exportación frente al precio de venta de la misma mercancía en el mercado interno de su país de origen (Valor Normal) y que éste sea como mínimo menor en un 3% como margen de una práctica de dumping apreciable en la operación de exportación hacia el país de destino. Como estos particularidades no se pueden probar, no se puede determinar que exista tal práctica. Sin embargo, como se manifestó el interesado puede hacer su solicitud de apertura de investigación frente a la Subdirección de Prácticas comerciales cumpliendo los requisitos del artículo 24 del Decreto 2550 de 2010 citado.

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