Facultades de la Comisión de Libre Comercio del Protocolo Adicional del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico.

Título:

Facultades de la Comisión de Libre Comercio del Protocolo Adicional del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico.

Fecha:

19 de noviembre de 2013

Problema Jurídico:

¿ Es posible otorgarle a la Comisión de Libre Comercio del Protocolo Adicional del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico nuevas facultades en virtud del Acuerdo, y que para su aprobación e incorporación al ordenamiento jurídico interno requieran en nuestro país el agotamiento de trámites adicionales a la adopción por el órgano de administración del acuerdo de las modificaciones relativas a ese asunto?

Regla:

Protocolo Adicional del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico. Tratado de Libre Comercio Canadá Colombia. Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio GATT, Artículo XXIV. Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios AGCS, Artículo V. Acuerdo de Libre Comercio que suscribió Colombia con los Estados de la AELC.

Concepto:

En atención a la consulta de otorgar a la Comisión de Libre Comercio del Protocolo Adicional del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico la facultad de Mejorar las condiciones arancelarias de acceso al mercado sobre mercancías originarias establecidas en las Listas de Eliminación Arancelaria, bajo el entendido que la misma se refiere a dos aspectos: i) acelerar la reducción arancelaria del programa de desgravación del Anexo XX (facultad que actualmente se encuentra entre las asignadas a la Comisión de Libre Comercio en el capítulo de Administración del Protocolo Adicional), y ii) incluir productos excluidos del programa de desgravación arancelaria, a continuación me permito presentar las siguientes consideraciones.

Análisis de acuerdos suscritos por Colombia

Del análisis de las funciones del órgano principal de administración de los acuerdos comerciales suscritos por Colombia, en relación con las facultades para modificar las condiciones de acceso al mercado de las mercancías, éstas se podrían clasificar en dos categorías así:

1.- Acuerdos en los que solamente prevé la modificación de los calendarios de desgravación: es el caso de los Acuerdos con Chile (art.15.1.3) y Estados Unidos (art. 20.1.3 (b)(i)),

2.- Acuerdos en los que expresamente se permite a la Comisión, tanto la modificación de las condiciones de acceso, como la incorporación de productos excluidos: es el caso de los acuerdos con Canadá (art.2001), Corea (art. 19.1.3.f), Costa Rica (art. 20.1), Unión Europea (art.13), Panamá (art.23.1), Israel (art.13.3) y México (art. 11 y su Anexo 9 del Octavo Protocolo Adicional que modificó el artículo 20-1 y el anexo al artículo 20-1). En estos acuerdos, excepto en el caso de Corea y México, después de señalar las funciones que podrá ejercer la Comisión, se precisa que “cada Parte implementará, en concordancia con sus procedimientos legales aplicables, cualquier modificación” a las que se refiere el artículo (En el cuadro anexo al presente se encuentran los respectivos textos de los acuerdos en mención).

La pregunta que surge es si las facultades a la instancia de administración del mismo para mejorar las condiciones de acceso al mercado generaría nuevos compromisos para los Estados signatarios, que para su aprobación e incorporación al ordenamiento jurídico interno requieran en nuestro país el agotamiento de trámites adicionales a la adopción por el órgano de administración del acuerdo de las modificaciones relativas a ese asunto.

Sobre el particular, es preciso señalar que la Corte Constitucional ha distinguido entre los acuerdos de trámite simplificado y los acuerdos que requieren de un trámite completo. En el segundo caso se trata de acuerdos que por su naturaleza implican una enmienda de un acuerdo anterior que les da origen, de tal forma que implica nuevos compromisos. En esos casos, la Corte Constitucional ha señalado que se requiere contar con una nueva ley aprobatoria del acuerdo derivado y con su control previo de constitucionalidad, antes de ser ratificado para su entrada en vigor e incorporación al ordenamiento jurídico interno. En cambio, los acuerdos simplificados no requieren los referidos trámites ante el Congreso y la Corte Constitucional, al considerar que se trata de desarrollos de los compromisos inicialmente adoptados por los países signatarios del acuerdo que les da origen el cual ya ha surtido el trámite completo para su incorporación. Es decir, que no hay nuevos compromisos.

Por lo anterior, se estima que para conferir al órgano de administración de los acuerdos comerciales la facultad de mejorar las condiciones de acceso a mercado inicialmente previstas en ellos, sin que ello entrañe la necesidad de llevar a cabo posteriormente el procedimiento de aprobación ante el Congreso y de revisión en la Corte Constitucional, debe analizarse si ello se hace en aras de aumentar el grado de integración comercial, para alcanzar los objetivos de un acuerdo de libre comercio, como lo es el Protocolo Adicional del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico.

Según lo establece el artículo primero del capítulo de Disposiciones Iniciales de los textos de cierre que se encuentran en revisión legal del referido Protocolo Adicional, en virtud de dicho Protocolo Adicional se establece una zona de libre comercio, de conformidad con el artículo XXIV del GATT y el artículo V del AGCS. De allí que nuestra opinión es que ello permite en principio, conferirle facultades al órgano de administración del Protocolo para mejorar las condiciones de acceso, en el entendido que ello incluye las facultades de acelerar el programa de reducción o desgravación arancelaria para una o varias mercancías o productos y de añadir nuevas mercancías o productos a dicho programa, sin que ello entrañe trámites adicionales a la adopción de una decisión por la Comisión de Libre Comercio.

En efecto, el artículo XXIV del GATT de 1994 dispone en su párrafo 8 lo siguiente, respecto a lo que debe entenderse por una zona de libre de comercio:

b) se entenderá por zona de libre comercio, un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (excepto, en la medida en que sea necesario, las restricciones autorizadas en virtud de los artículos XI, XII, XIII, XIV, XV y XX) con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio (el subrayado es nuestro).

Por su parte, el artículo V del AGCS dispone lo siguiente:

1. El presente Acuerdo no impedirá a ninguno de sus Miembros ser parte en un acuerdo por el que se liberalice el comercio de servicios entre las Partes en el mismo, o celebrar un acuerdo de ese tipo, a condición de que tal acuerdo:

a) tenga una cobertura sectorial sustancial1, y

b) establezca la ausencia o la eliminación, en lo esencial, de toda discriminación entre las Partes, en el sentido del artículo XVII, en los sectores comprendidos en el apartado a), por medio de:

i) la eliminación de las medidas discriminatorias existentes, y/ o

ii) la prohibición de nuevas medidas discriminatorias o q u e a u m e n t e n l a discriminación, ya sea en la fecha de entrada en vigor de ese acuerdo o sobre la base de un marco temporal razonable, excepto por lo que respecta a las medidas permitidas en virtud de los artículos XI, XII, XIV y XIV bis.

En esa medida, siempre y cuando sea la voluntad de los Estados Parte, la Comisión Administradora podría ser la instancia que facilite la consecución del objetivo mismo de alcanzar el área de libre comercio respecto del mejoramiento de las condiciones de acceso al mercado, en cuanto a la aceleración del programa de reducción o desgravación arancelaria y la inclusión de mercancías o productos excluidos de dicho programa.

Sobre el particular, la Corte Constitucional se pronunció respecto del Tratado de Libre Comercio suscrito con Canadá, aprobado mediante Ley 1363 del 9 de diciembre de 2009. En dicho instrumento internacional, el l i - teral d), numeral 3 del artículo 2001, se prevé que la Comisión conjunta tiene las siguientes facultades:

“(…) (d) fomentar la implementación de los objetivos de este Acuerdo mediante la aprobación de cualquier modificación a:

(i) las Listas del Anexo 203, con el fin de agregar una o más mercancías excluidas del cronograma de una Parte, (ii) los periodos establecidos en el cronograma de eliminación arancelaria, con el fin de acelerar la reducción arancelaria…

(…) 5. Cualquier modificación a las que se refiere el subpárrafo 3(d) estará sujeta al cumplimiento de los procedimientos legales internos de cualquier Parte”.

En Sentencia C-608/10 del 3 de agosto de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) la Corte Constitucional manifestó que:

“El Capítulo 20 del TLC se refiere a la conformación de una Comisión Conjunta encargada de supervisar la implementación del Acuerdo, revisar su funcionamiento, vigilar a todos los comités, entre otras funciones.

La Corte considera que el Capítulo 20 es conforme con la Constitución, por los siguientes motivos.

La creación de órganos encargados de administrar el cumplimiento de tratados de libre comercio es una constante en el ámbito internacional. En efecto, aquellos han sido establecidos en acuerdos celebrados entre los países integrantes del MERCOSUR, en las negociaciones recientes entre El Salvador, Guatemala y Honduras con Canadá, al igual que en el caso de los Estados miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). Al respecto, la Corte en sentencia C- 864 de 2006, al momento de examinar la constitucionalidad del Acuerdo de Complementación Económica CANMERCOSUR, respecto a la creación de una Comisión Administradora del mismo dijo lo siguiente:

‘Los artículos 40 y 41 crean la Comisión Administradora del Tratado y le asignan sus principales funciones, las cuales se dirigen primordialmente a evaluar los compromisos adquiridos, estudiar los mecanismos que permitan profundizar el proceso de integración y servir de instancia para la solución de conflictos.

Una lectura sistemática de las citadas normas permite concluir, que se trata de un conjunto de disposiciones cuyo fin es consolidar la existencia de una instancia de coordinación internacional, para vigilar y supervisar la aplicación del presente Acuerdo sin que en ello s e a p o s i b l e e n c o n t r a r contradicción alguna con la Constitución’.

No existe por tanto contradicción alguna entre el Capítulo 20 del tratado y la Constitución”.

Asimismo, en el Acuerdo de Libre Comercio que suscribió Colombia con los Estados de la AELC2, el Capítulo 11 sobre la administración del Acuerdo, estableció el Comité Conjunto, el cual está facultado para “decidir enmendar las listas de eliminación arancelaria en los Anexos II Productos Excluidos), IV (Productos de Pesca y Otros Productos Marinos), VIII (Desgravación de Aranceles Aduaneros para Productos Industriales)….” (art. 11.1.3,b).

La Corte Constitucional, en oportunidad de realizar el control de constitucionalidad de dicho Acuerdo, aprobado mediante Ley 1372 del 13 de enero de 2013, señaló en sentencia C-941/10 (M.P. Jorge Iván Palacio) del 24 de noviembre de 2010, que el Capítulo sobre Administración del Acuerdo, conformado por dos artículos que “aluden esencialmente: i) al establecimiento de un Comité Conjunto que velará por el cumplimiento y la correcta aplicación de las disposiciones del acuerdo, supervisará el ulterior desarrollo del mismo y considerará cualquier otro asunto que afecte su operación; y ii) la designación por cada Parte de un Coordinador del acuerdo, que trabajarán conjuntamente para desarrollar las agendas y realizar los demás preparativos para las reunión del Comité Conjunto y actuarán como punto de contacto para facilitar las comunicaciones entre las Partes sobre cualquier asunto cubierto por este acuerdo.

Para la Corte este capítulo armoniza con la Carta Política toda vez que es una expresión de los aspectos institucionales del presente acuerdo que tiene por objeto garantizar la aplicación y ejecución de la integración comercial entre las Partes a través de la supervisión y resolución de las dificultades que pudieran presentarse (arts. 9º, 226 y 227 superiores)”.

Bajo ese entendido, otorgar facultades, como las que se han venido mencionando a lo largo del presente, no entran en contradicción con la Constitución Política. Se advierte en todo caso que existen trámites previstos en el procedimiento legal interno de las Partes que deben agotarse a los efectos de que la responsabilidad internacional del Estado pueda quedar comprometida.

Conclusión

En el marco de la celebración de tratados de libre comercio, Colombia ha venido acordando con otros Estados la facultad para el órgano de administración de los mismos la capacidad de mejorar las condiciones de acceso a los mercados, otorgándole las capacidades de adoptar decisiones sobre la aceleración de los cronogramas de desgravación, y de incluir en el programa de desgravación mercancías que inicialmente no fueron incluidas o que fueron excluidas expresamente del mismo.

La Corte Constitucional ha revisado y declarado conforme a la Constitución los tratados de libre comercio en los que se previeron este tipo de facultades para el órgano de administración de mejorar las condiciones de acceso al mercado, al considerar que estos aspectos institucionales tienen por objeto garantizar la aplicación y ejecución de la integración comercial entre las Partes, que es el objetivo de los acuerdos internacionales por los cuales se conforma una zona de libre comercio, de conformidad con el artículo XXIV del GATT de 1994.

En la medida en que el objeto del Protocolo Adicional del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico es el establecimiento de una zona de libre comercio, siempre que se cumplan las condiciones previstas para dicho establecimiento de conformidad con en el artículo XXIV del GATT de 1994, debería entenderse que válidamente puede otorgarse la facultad para mejorar las condiciones de acceso al mercado, incluida la aceleración del programa de reducción o desgravación arancelaria o la inclusión de mercancías o productos que inicialmente no fueron incluidos o que fueron excluidos. Dicha facultad debe acompañarse de una disposición en el sentido de que su implementación se hará de conformidad con los procedimientos legales internos de cada Parte que resulten aplicables.

Anexo

Cuadro comparativo de los Acuerdos Suscritos por Colombia

Clasificación del Acuerdo según funciones PAÍS FUNCIÓN
1 CHILE Artículo 15.1: Comisión de Libre Comercio (…) 3. La Comisión podrá: (a) establecer y delegar responsabilidades a los comités y grupos de trabajo; (b) avanzar en la aplicación de los objetivos del presente Acuerdo, mediante la aprobación de cualquier modificación de conformidad con su legislación interna1 : (i) en el programa de liberación comercial mediante desgravación arancelaria según lo establecido en el Artículo 22.3 (Vigencia);
ESTADOS UNIDOS Artículo 20.1: La Comisión de Libre Comercio (…) 3. La Comisión podrá: (…) (b) modificar: (i) las Listas establecidas en el Anexo 2.3 (Eliminación Arancelaria) mediante la aceleración de la eliminación arancelaria; (…) 4. Cada Parte implementará, en concordancia con sus procedimientos legales aplicables, cualquier modificación referida en el subpárrafo 3(b), dentro del periodo que las Partes puedan acordar
2 MÉXICO El Artículo 11 del Octavo Protocolo Adicional modificó las funciones de la Comisión, con el fin de que dicha Comisión pudiera adoptar las Decisiones necesarias para: ii) la incorporación de bienes al Programa de desgravación conforme lo previsto en los artículos 3-04, párrafo 6 y 5-04, párrafo 4: (…) iv) mejorar las condiciones de acceso, conforme a lo previsto en el artículo 3.14 del Tratado.
Estados AELC “ARTÍCULO 11.1Comité Conjunto (…) 3. El Comité Conjunto podrá: … (b) decidir enmendar las listas de eliminación arancelaria en los Anexos II Productos Excluidos), IV (Productos de Pesca y Otros Productos Marinos), VIII (Desgravación de Aranceles Aduaneros para Productos Industriales), las reglas específicas de origen en el Anexo V (Relativo a las Reglas de Origen y Cooperación Administrativa Mutua en Asuntos Aduaneros) y la lista de entidades en los Apéndices 1 al 3 del Anexo XX (Notas Generales); …”
CANADÁ Artículo 2001: La Comisión Conjunta (…) 3. La Comisión podrá: (…) (d) fomentar la implementación de los objetivos de este Acuerdo mediante la aprobación de cualquier modificación a: (i) las Listas del Anexo 203, con el fin de agregar una o más mercancías excluidas del cronograma de una Parte, (ii) los periodos establecidos en el cronograma de eliminación arancelaria, con el fin de acelerar la reducción arancelaria, (…) 5. Cualquier modificación a las que se refiere el subpárrafo 3(d) estará sujeta al cumplimiento de los procedimientos legales internos de cualquier Parte.
COSTA RICA ARTÍCULO 20.1: LA COMISIÓN DE LIBRE COMERCIO (…) 3. La Comisión podrá: (…) (b) modificar en cumplimiento de los objetivos del presente Acuerdo: (i) las Listas establecidas en el Anexo 2-B (Programa de Eliminación Arancelaria) mediante la mejora de las condiciones arancelarias de acceso a los mercados, lo que incluye la posibilidad de acelerar la eliminación arancelaria e incluir una o más mercancías excluidas en el Programa de Eliminación Arancelaria; (…) 4. Cada Parte implementará, de conformidad con su legislación, cualquier modificación referida en el párrafo 3(b), dentro del período acordado por las Partes.
1 UNIÓN EUROPEA ARTÍCULO 13:Funciones del Comité de Comercio 2. El Comité de Comercio podrá: (…) (g) avanzar en la consecución de los objetivos de este Acuerdo mediante modificaciones previstas en el mismo, de: (i) el Anexo I (Cronogramas de eliminación arancelaria), con el propósito de incluir una o más mercancías excluidas en el cronograma de eliminación arancelaria de una Parte; (ii) los períodos establecidos en el Anexo I (Cronogramas de eliminación arancelaria) con el propósito de acelerar la reducción arancelaria; (…) Cada Parte implementará, en concordancia con sus procedimientos legales aplicables, cualquier modificación referida en este subpárrafo.
2 ISRAEL ARTÍCULO 13.3: FUNCIONES DEL COMITÉ CONJUNTO 3. El Comité Conjunto podrá: (…) (c) modificar por una decisión del Comité Conjunto: (i) las Listas del Anexo 2-A, con los efectos de la adición de una o más mercancías excluidas en la Lista de una Parte; (ii) los períodos de eliminación establecidas en el programa de desgravación arancelaria, con el propósito de acelerar la desgravación arancelaria; (…)Cada Parte aplicará, con sujeción al cumplimiento de sus procedimientos legales internos aplicables y después de la notificación de los mismos, cualquier modificación a la que se refiere este párrafo, en el plazo que las Partes acuerden;
2 PANAMÁ ARTÍCULO 23.1: COMISIÓN DE LIBRE COMERCIO (…) 3. La Comisión podrá: (a) establecer nuevos Comités, Subcomité y Grupos de Trabajo y adoptar las medidas necesarias para su funcionamiento; (b) delegar responsabilidades a los Comités, Subcomités y Grupos de Trabajo; (c) modificar: (i) los plazos establecidos en el Anexo 2-B (Eliminación Arancelaria), a fin de acelerar la desgravación arancelaria o eliminación arancelaria; (ii) la Lista de las mercancías de una Parte del Anexo 2-B (Eliminación Arancelaria) con el fin de incorporar una o más mercancías excluidas dichas Listas; (…) 4. Las modificaciones a las que se refiere el subpárrafo 3(c) deberán estar sujetas al cumplimiento de los procedimientos legales internos de cada Parte.

1 Esta condición se entiende en términos de número de sectores, volumen de comercio afectado y modos de suministro. Para cumplir esta condición, en los acuerdos no deberá establecerse la exclusión a priori de ningún modo de suministro.

2 Los Estados de la AELC incluyen la República de Islandia, el Principado de Liechtenstein, el Reino de Noruega y la Confederación Suiza.

 

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