AAP CE No 49 Colombia – Cuba. Control aduanero en Tránsito y Transbordo

Título:

AAP CE No 49 Colombia – Cuba. Control aduanero en Tránsito y Transbordo

Fecha:

7 de marzo de 2013

Problema Jurídico:

¿Es posible negar el trato arancelario preferencial correspondiente a una mercancía originaria de Cuba porque en el proceso de importación no se probara que las mercancías permanecieron bajo control aduanero durante su tránsito por Panamá, país no signatario del acuerdo comercial en mención?

Regla:

AAP CE No 49 Colombia – Cuba, Arts. 11, 13 Resolución 252 del Comité de Representantes de la ALADI, Art. 4 Decreto Ley No 1 del 13 de febrero de 2008, de la República de Panamá, Arts. 15 y 16 Decreto de Gabinete No 27 de septiembre 27 de 2011, de la República de Panamá, Arts. 7 y 9 Notas del Apéndice I, numerales 2 y 20 Decreto 728 de 2012

Concepto:

Antecedentes del Caso

    • La empresa “Laboratorios Delta S.A.” interpone recurso de reconsideración contra la Resolución No 1-90-201-241-0639-00-0099 del 13 de enero de 2012, en la cual la Dirección Seccional de Aduanas de Medellín formula liquidación oficial de corrección y liquida un mayor valor a pagar por concepto de arancel a unas Declaraciones de Importación del año 2009, debido a que la mencionada empresa se acogió al tratamiento preferencial arancelario previsto para esas mercancías en el Acuerdo de Alcance Parcial-Complementación Económica (AAP.CE Nº 49) suscrito entre Colombia y Cuba a efectos de la disminución en el pago de los tributos aduaneros por tratarse de mercancía originaria de ese país. Sin embargo, la mercancía al parecer no cumple con la condición de ser originaria, ya que en su tránsito por un país no signatario, Panamá, no estuvo bajo control de la autoridad aduanera, requisito indispensable para acceder al beneficio arancelario.

    • Laboratorios Delta S.A. aduce que la Aduana Colombiana no tuvo en cuenta que la mercancía estuvo en Zona Primaria aduanera en Panamá (en el Aeropuerto Internacional de Tocumen), la que según el artículo 4 del Decreto de Gabinete No 41 de 11 de diciembre de 2012 de Panamá, define como “los recintos aduaneros, los espacios acuáticos o terrestres destinados a las operaciones de desembarque, embarque, recepción, custodia, movilización de mercancía extranjera o no nacionalizada, autorizados por el comercio exterior, las oficinas, depósitos y dependencias oficiales destinadas al servicio directo de la aduana y todo sitio autorizado por la aduana donde se cumplen las operaciones de comercio exterior”. Por lo tanto, la Aduana de Medellín está desconociendo que la mercancía estuvo bajo control de la autoridad aduanera de Panamá dado que es en la zona primaria donde la Autoridad Nacional de aduanas, ejerce la potestad aduanera como tal.

    • La Aduana de Medellín por su parte, resuelve el Recurso de Reconsideración de Aduanas mediante Resolución No 1-90-201-236-408-1880 del 27 de julio de 2012, confirmando la Liquidación Oficial de Corrección y el mayor valor a pagar por concepto de arancel motivadas en la primera Resolución de la Dirección Seccional. Adicionalmente, ordena el archivo del expediente.

    • Por lo anterior, la Autoridad Cubana emite una comunicación oficial el 27 de noviembre de 2012, dirigida al Ministro de Comercio, Industria y Turismo argumentando que las medidas adoptadas por la DIAN contra la Empresa “Laboratorios Delta S.A.” afecta el avance alcanzado por los exportadores cubanos en busca de balancear el intercambio comercial bilateral que hoy es deficitaria para Cuba, más aun teniendo en cuenta que uno de los mercados de exportación más importantes para ese país está en el Sector Biofarmacéutico.

Consideraciones del AAP CE No 49 y de la Resolución 252 del Comité de Representantes de la ALADI sobre “Tránsito y Transbordo”:

      • Las mercancías fueron despachadas desde La Habana – Cuba, pero antes de llegar a Colombia, estuvieron de paso en la ciudad de Panamá.

      • De acuerdo a lo que establece el artículo 13 “Tránsito y Transbordo” del AAP CE No 49, cada Parte dispondrá que una mercancía no se considerará originaria si:

        1. sufre un procesamiento ulterior o es objeto de cualquier otra operación, fuera del territorio de las Partes, excepto la descarga, recarga o cualquier otra operación necesaria para mantener la mercancía en buenas condiciones o para transportarla a territorio de una Parte; o

        2. no permanece bajo el control de las autoridades aduaneras en el territorio de un país no Parte.

El artículo 11 del capítulo III “Normas de Origen” del mismo Acuerdo establece: no permanece bajo el control de las autoridades aduaneras en el territorio de un país no Parte.

        • “Las Partes adoptan, para su aplicación en este Acuerdo, el Régimen General de Origen de la Asociación, cuyo texto ordenado y consolidado fue aprobado mediante la Resolución 252 del Comité de Representantes de la ALADI”.

Así las cosas, el artículo 4 de dicha Resolución define:

Para que las mercancías originarias se beneficien de los tratamientos preferenciales, las mismas deben haber sido expedidas directamente del país exportador al país importador. Para tales efectos, se considera como expedición directa:

          1. sufre un procesamiento ulterior o es objeto de cualquier otra operación, fuera del territorio de las Partes, excepto la descarga, recarga o cualquier otra operación necesaria para mantener la mercancía en buenas condiciones o para transportarla a territorio de una Parte; o

          2. no permanece bajo el control de las autoridades aduaneras en el territorio de un país no Parte.

Para que las mercancías originarias se beneficien de los tratamientos preferenciales, las mismas deben haber sido expedidas directamente del país exportador al país importador. Para tales efectos, se considera como expedición directa:

          1. Las mercancías transportadas sin pasar por el territorio de algún país no participante del acuerdo.

          2. Las mercancías transportadas en tránsito por uno o más países no participantes, con o sin transbordo o almacenamiento temporal, bajo la vigilancia de la autoridad aduanera competente en tales países, siempre que:

            1. El tránsito esté justificado por razones geográficas o por consideraciones relativas a requerimientos del transporte;
            2. No estén destinadas al comercio, uso o empleo en el país de tránsito; y
            3. No sufran, durante su transporte y depósito, ninguna operación distinta a la carga y descarga o manipuleo para mantenerlas en buenas condiciones o asegurar su conservación.

Se observa que aunque estos dos artículos regulan el tránsito y transbordo para productos originarios de manera distinta, en cuanto en el Marco de la ALADI, las mercancías deben expedirse directamente del país exportador al país importador y solamente por razones excepcionales y justificadas se permite el tránsito, y en el AAP CE No 49 no se contempla la expedición directa; es importante también señalar que en ambos artículos existe un criterio común y es que para que las mercancías se consideren originarias, es necesario que “permanezcan bajo control de la autoridad aduanera mientras se encuentran en el territorio del país no parte del acuerdo”. Y es precisamente este último punto en el que se centra la discusión, entre la Aduana Colombiana y Laboratorios Delta S.A.

Análisis del caso:

En ese orden de ideas, consideramos importante analizar las razones por las cuales la Aduana de un país puede iniciar un proceso de verificación de Origen, así:

Las aduanas son las competentes para ejercer el control de las importaciones, eso incluye el control y verificación de las normas de origen. Con mayor razón cuando este trámite implica un pedido de exención arancelaria.

[…]

En términos generales, según los procedimientos de control aduanero del país importador, su autoridad competente -la aduana- lleva a cabo la verificación de origen de productos importados. La verificación se puede iniciar de oficio, dentro de mecanismos aleatorios o en el marco de técnicas de análisis de riesgo, entre las que se puede incluir dudas motivadas por inconsistencias encontradas durante las inspecciones documentales o físicas1 (Negrilla fuera de texto).

Lo anterior, teniendo en cuenta los principios del debido proceso, del derecho de defensa de los importadores y la proporcionalidad y racionalidad que debe seguir la actuación administrativa (artículo 209 de la CP).

Las preferencias arancelarias están diseñadas para que los importadores puedan usarlas, durante el procedimiento de verificación de origen. Así las cosas, cuando se inicia una verificación de origen, un primer paso es verificar las reglas generales y específicas con las cuales debe cumplir un producto para ser consideradas originarias. Las dudas sobre el origen de las mercancías por lo general parten de este análisis.

Una segunda etapa sería el análisis de si el origen se conserva durante el proceso de transporte y manejo logístico (administración, paso por una zona primaria aduanera de un tercer país, o una zona libre entre otros) que sufre una mercancía. En este caso, los acuerdos usualmente prevén que las mercancías pueden perder su condición de originaria al amparo de lo previsto por el mismo cuando no están sometidas a control aduanero o han sufrido un proceso de transformación en un tercer país, lo cual es objeto de análisis con esta empresa. Sin perjuicio de lo anterior, una mercancía debe cumplir con todas las reglas previstas por un Acuerdo para efectos de poder conservar su condición de ser originaria en la importación.

Adicionalmente, se debe definir el control aduanero y la forma como la Autoridad Panameña ejerce el mismo para las mercancías que transitan por su territorio. Al respecto, el expediente allegado a esta Oficina contenía respuesta sobre este tema emitida por la Oficina de Asesoría Legal de la Autoridad Nacional de Aduanas de la República de Panamá a una consulta jurídica presentada en representación de la empresa Laboratorios Delta S.A., con fecha del 17 de octubre de 2012. De la misma, se extractan las siguientes disposiciones relevantes:

El control aduanero se encuentra regulado en la República de Panamá en los artículos 15 y 16 del Decreto Ley No 1 del 13 de febrero de 2008, así:

Artículo 15. Control Aduanero, es el ejercicio de las facultades de la entidad regente de la actividad aduanera nacional en la aplicación, supervisión, fiscalización verificación y evaluación del cumplimiento de este decreto Ley, de sus reglamentos y demás normas reguladoras de los ingresos o salidas de mercancías, medios de transporte y personas del territorio nacional, así como las personas físicas o jurídicas que intervienen en las operaciones de comercio exterior […] (subrayado fuera de texto)2.

Por su parte, el Decreto de Gabinete No 27 de septiembre 27 de 2011, que adopta el Sistema Integrado de Gestión de Aduanera – SIGA – y dicta otras disposiciones, señala en los artículos 7 y 9 del capítulo III, sobre las declaraciones del Manifiesto de Carga, lo siguiente:

Artículo 7. Obligación de Declarar. Toda carga que llegue al territorio nacional o salga del mismo, por vía aérea o terrestre, debe ser manifestada y registrada en el SIGA, por operador de carga autorizado, responsable por su manejo.

Artículo 9. Inicio de las destinaciones aduaneras: El manifiesto de carga registrado en el sistema informático aduanero oficial constituye el punto de partida para el trámite de todas las destinaciones aduaneras, incluyendo el tránsito internacional, transbordo, devolución al exterior o para permitir los cambios de ubicación o las necesidades de consolidación o desconsolidación de las mercancías (subrayado fuera de texto)3.

Al respecto de estos dos artículos, la Administración Regional, zona aeroportuaria remitió su opinión:

La potestad aduanera es el conjunto de facultades atribuciones que la Ley otorga a la Autoridad de Aduanas, para el control del ingreso, permanencia, traslado, traspaso y salida de mercancías del territorio aduanero nacional (TAN) […].

Toda mercancías que llega en calidad de tránsito es registrada en el Sistema Informático (SIGA), a su vez aleatoriamente o bajo la búsqueda de perfiles se revisa físicamente, en las bodegas ubicadas dentro de la zona aeroportuaria (subrayado fuera de texto)4.

La respuesta a la pregunta sobre si “todas las mercancías que arriban al Aeropuerto Internacional de Tocumen, están sometidas a control aduanero por parte de la Autoridad Panameña y la explicación de en qué consiste el control”, es la siguiente:

Toda empresa que se encuentre dentro del TAN, o como lo es en este caso en una Zona Primaria Aduanera, y su actividad sea la carga o descarga y transbordo de mercancías, no le será autorizada operación de comercio exterior sobre las mercancías mientras tanto, no se haya recibido a satisfacción en el Sistema Informático de aduanas o a través de los instrumentos contingentes que se autoricen, el manifiesto de carga (negrillas fuera de texto).

Además, se señalan como obligaciones de los transportistas: transmitir por vía electrónica o por otro medio autorizado, antes del arribo del medio de transporte, los datos relativos al manifiesto de carga, especificando los conocimientos de embarque [en el caso del transporte marítimo, y guías áreas en el caso de transporte aéreo] y el código o numeración de los contenedores de las mercancías destinadas localmente, así como las que serán objeto de transbordo, tránsito aduanero u otro tipo de operación aduanera5 (negrilla y subrayado fuera de texto).

Finalmente, respecto a la pregunta sobre “Si las guías aéreas detalladas en el documento y las cuales son objeto de requerimiento por parte de la Aduana Colombiana, estuvieron bajo control de la Autoridad Nacional Aduanera de Panamá durante su tránsito obligado”, la Aduana Panameña, responde:

Les informamos que funcionarios de la Sección de Estadísticas de esta institución verificaron en la base de datos del Sistema Integrado de Comercio Exterior – SICE, sistema que se utilizó para los períodos señalados en las guías aéreas, y no existen registros de las mismas (subrayado fuera de texto).

Conclusiones:

  • La Aduana de Colombia señala que dado que el AAP CE No 49 no determina la forma en que se debe probar el control aduanero sobre la mercancía originaria que se encuentra en tránsito por un país no signatario del Acuerdo, ésta no hace la exigencia de un documento en particular para la prueba de tal situación; sin embargo, es claro para la Aduana que no solo basta con que el transportista afirme que la mercancía estuvo almacenada por un tiempo determinado en un Depósito de la Empresa PANAMA AIR CARGO TERMINAL ubicado en Zona Primaria Aduanera, sino que se requiere demostrar en debida forma lo que así se afirma. Por lo tanto, es la autoridad aduanera panameña la entidad competente para certificar que la mercancía estuvo bajo su control durante el tiempo de permanencia en su territorio.

  • Así mismo, del estudio de los documentos remitidos a esta Oficina, se concluye que para la Aduana panameña todas las mercancías que ingresen a territorio aduanero nacional deben ser presentadas a través del Sistema Informático Aduanero por el transportista, antes del arribo de la carga a ese país sin importar la destinación final y con el fin de ejercer el control aduanero sobre las mismas. Adicionalmente, se observa que en el caso objeto de la revisión, la autoridad aduanera panameña manifiesta no tener conocimiento de que las mercancías estuvieron en su territorio, porque las guías aéreas indicadas por Laboratorios Delta S.A. no aparecen registradas en sus Sistemas Informáticos.


1 GUZMÁN, Gustavo. Certificación, control y verificación de origen. Las reglas de origen del comercio internacional. Bogotá, Colombia: LEGIS, 2012, 1ra. ed.; p. 131.

2 Documento emitido por la Oficina de Asesoría Legal, por medio de la Nota No 903-01-128-SG, el 17 de octubre de 2012 al señor José Alejandro Castaño Ospina en representación de la Empresa Laboratorios Delta S.A.

3 Ibídem

4 Ibídem

5 Ibídem

 

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