Artículos30 diciembre de 2020
Medidas comerciales y pandemia: utopía y distopía por el impacto del COVID-19 en el Comercio
El presente artículo intenta responder a la pregunta: ¿cómo han reaccionado comercialmente los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ante la pandemia por COVID-19? Con esta pregunta se inquiere por el comportamiento comercial de los países, con el fin de saber si la pandemia ha provocado la creación de medidas comerciales y, en caso afirmativo, ¿qué clase de medidas, o si es posible establecer, al menos el patrón de conducta o tendencia comercial de los miembros de la OMC frente al combate de la pandemia? A estos efectos, a modo de introducción, se contextualiza el estado del escenario internacional.
Introducción
Ha sido contra-intuitivo. El mantra que justifica la existencia de relaciones internacionales, especialmente el multilateralismo, ha sido siempre: a problemas globales, soluciones globales. El método ha sido la cooperación, entendida en sentido amplio: encuentro, diálogo, intercambio, gestos políticos, consensos traducidos en acuerdos simples o complejos, armisticios o tratados, creación de espacios supranacionales. Así se logró crear, a partir de 1945, lo que la literatura especializada denomina el orden liberal internacional.
La cooperación internacional representada por acuerdos y organismos internacionales, globales y regionales, ha sido la vacuna para tratar la competencia por poder de los Estados naciones, que una y otra vez resultó en guerras mundiales cada vez más cruentas. Este orden ha garantizado una paz global relativamente alta, el desarrollo del derecho internacional, el respeto de los derechos humanos y el libre comercio. Bajo este esquema se lograron consensos, reacciones coordinadas y estándares comunes (reglas) que moldearon el ethos internacional de los últimos 75 años.
Por su parte, el virus SARS-Cov-2, que apareció en Wuhan, China, saltando la barrera de las especies a un cuerpo intermedio antes de comenzar la colonización de células humanas, ha trasegado nuestro estilo de vida y ha confirmado la refinada observación de Frank Snowden[1]: “las pandemias son un espejo de las condiciones sociales, culturales y políticas en las cuales nacen”. Como sus parientes (SARS-2002, H1N1-2009, MERS-2012), ataca principalmente el sistema respiratorio y se hace grande en las debilidades del huésped. Como todo CoV, cuenta con habilidades innatas para sortear todas las barreras inmunológicas del cuerpo humano y cumplir lo que pareciera ser su único propósito: ingresar a la célula, depositar información genética e instruir su propia auto-reproducción. Es el egoísmo de su supervivencia lo que lleva al virus a la utilización/destrucción de la célula. A la fecha ya ha infectado a más de 40 millones de personas. Pronto habrá causado la muerte de más de un millón. El daño provocado no guarda proporción ni con su tamaño (60 a 140 nanómetros de diámetro) ni con su categoría de no-ser (un virus no tiene vida, repiten los científicos). ¿Es posible que la no-vida tenga por propósito prevalecer sobre la vida?
Para diversos analistas el virus está causando un totum revolutum que, más allá de la medicina, tendrá un efecto “renovador” en la estructura internacional. Así lo piensan Henry Kissinger para quien “el mundo nunca será el mismo después del coronavirus” y Willian Burns quien apunta que el orden liberal internacional será “menos liberal y menos orden” , convirtiéndose en un test de “make or breake it” para la diplomacia de los Estados Unidos (EEUU͘). John Gray, filósofo inglés, es apocalíptico: el virus ha puesto fin a la hiper-globalización y al capitalismo.
Agrega que la crisis actual es “un punto de inflexión en la historia” y que en el nuevo mundo los gobiernos “actuarán para poner freno al mercado mundial”. Un asalto mortal a la globalización. En fin, también hay quienes piensan que el virus liquidó al neoliberalismo, al multilateralismo, confirmó la eficiencia del autoritarismo y un ascendente nacionalismo, y agudizó las contradicciones d e la democracia.
Es importante precisar que el 11 de marzo de 2020, cuando la OMS declaró la pandemia, para muchos de manera tardía, el orden liberal internacional incubaba ya el cuestionamiento de algunas de sus bases principales: el sistema multilateral, con Naciones Unidas en su centro, por ineficaz; la democracia liberal por “haber excedido el tiempo de su propósito”; la desigualdad que se habría expandido entre los países y al interior de los países; el libre comercio como herramienta y beneficio de unos pocos, etc. Se hablaba de un orden donde el poder y los liderazgos tradicionales se licuaban ante la escalada de nuevos actores, en lo que Fareed Zakaría llamaría “the rise of the rest”͘.
A principios de 2017 Joseph Nye Jr. se preguntaba si el orden liberal internacional sobreviviría, aunque observaba que la posición predominante de EEUU se mantendría porque todas las métricas favorecen su superioridad (soft/hard powers) y porque China aprecia el orden actual en forma más sustancial de lo que comúnmente se piensa (Discurso del Presidente Xi Jinping en el WEF de 2018). Para Nye Jr. las amenazas provienen más bien de la difusión del poder, de actores no estatales y las tragedias transnacionales: inestabilidad financiera, cambio climático, terrorismo, pandemias, ciber seguridad, etc. El mismo año Richard Hass publicó: “El mundo en desorden” que recoge sólidas observaciones sobre la evolución de un escenario internacional sin la influencia activa de EEUU, lo que se traduce en confusión, difusión y desorden.
De las lecturas de autores especializados de los EEUU, hay dos elementos adicionales: la falta de un apoyo ciudadano más amplio a una participación más visible de EEUU en el escenario internacional (liderazgo) y una desafección respecto a las políticas de promoción del libre comercio. Quizás sea una sola gran desafección: desconfianza con el mundo exterior. El profesor de economía de Princeton, Alan S. Blinder, complementa esta visión afirmando, en tono de lamento, que el error más grande de los economistas ha sido no convencer al público sobre los beneficios del libre comercio. Un error de 200 años.
En este contexto descriptivo, y seguramente incompleto, del orden internacional ex-ante COVID-19, la variable analítica independiente es la relación entre EEUU y China. Los sistemas internacionales siempre han girado en torno a la figura del “hegemon”͘ La guerra fría demostró que un sistema internacional, operado por dos subsistemas ideológicamente diferentes, cede finalmente hacia el de mayor influencia y eficacia.
Desde entonces Graham Allison de HKS ha venido estudiando las variables de transición entre el hegemon y el retador, advirtiendo el peligro de caer en la trampa de Tucídides. Las características de la relación sino-estadounidense es la variable de mayor valor y la que perfila el escenario actual y futuro. En el ámbito comercial, esas “fricciones” fueron claras, por las medidas adoptadas por los EEUU en materia de comercio bilateral con China, lo que forzó, en parte, el llamado acuerdo “Phase I” que incluye una serie de acciones comerciales a favor de los EEUU.
Por lo mismo, es efectivo que desde antes que el COVID-19 irrumpiera en la vida de la especie humana, el orden internacional creado a partir de la segunda guerra mundial estaba bajo cuestionamiento, incluido el sub-sistema del comercio internacional. Ese orden emitía claras señales de transición hacia un nuevo escenario, aún desconocido.
Ergo, es válido preguntarse ¿cuál es el concepto ordenador del comercio internacional durante la pandemia y como se podrá proyectar en el post-COVID-19? El fenómeno observado es más bien uno en transición, en el cual diversos elementos, a menudo contradictorios, compiten por caracterizar la nueva etapa. En este esfuerzo se aprecia la tentación de algunos analistas por escribir su propia versión del “World of Yesterday” de Stefan Zweig: recrear el mundo del ayer para acrisolar el nacimiento de un nuevo mundo, cuando en realidad viven en cuotas del pasado y del presente, lo que limita objetivamente el bosquejo de ambas variables temporales.
Lo que sí parece razonable, posible y útil es revisar algunas variables que compiten por caracterizar del escenario comercial COVID-19. Como diría George Stigler: “What facts are in fact a fact”. Entre las variables en competencia se pueden nombrar varias figuras, como los avances tecnológicos, la debilidad del libre comercio y el avance del proteccionismo, la recesión democrática, la consolidación del autoritarismo, el declive del multilateralismo y el ascenso del unilateralismo.
En este sentido entiendo las palabras de Dani Rodrik para quien el virus nos ha convertido en una “versión exagerada de nosotros mismos”: el orden no cambiará, sino que, lo más probable, es que acelerará las tendencias actuales llevando la discusión al nivel del “confirmation bias”͘. Esta línea es coincidente con Burns para quien las tendencias actuales recargan energía con la pandemia para proyectar su influencia en el futuro escenario.
Pues bien, del conjunto amplio de tendencias y elementos que podrían perfilar el escenario COVID-19 y post COVID-19, es interesante destacar que el “resurgimiento” del Estado nación y la “nueva economía” de la pandemia y sus proyecciones͘ Estas aparecen como variables independientes de análisis, con diferentes derivadas.
En efecto, la pandemia no ha tenido una respuesta coordinada a nivel global (multilateral), ni siquiera ha sido objeto de una sola respuesta, lo que ha facilitado su expansión. Esto es ya una recriminación a los miembros de la OMC, que no han podido consensuar una respuesta multilateral. La pandemia ha actuado como una ola que avanza y devasta con una diacronía que devela una perfecta acronía, logrando que los países se vean afectados con intensidad y tiempos diversos. Aquel “orden inteligente que la sociedad impone al desorden de una plaga”, que cita Camus en La Peste, simplemente o ha sido tal con el COVID-19, ni menos en la OMC.
La respuesta sanitaria se ha centrado a nivel nacional, pero incluso a este nivel el virus ha provocado importantes contradicciones, especialmente en los sistemas federados.
Siguiendo esta trayectoria de respuesta nacional, el “renacer del Estado nación”, algunos anticipan que, por el efecto de la histéresis, el nuevo mundo será uno con un Estado fuerte, con fronteras y controles visibles - resultados que contrastan con la globalización en la donde la sociedad civil y los mercados funcionaban con cierta mayor autonomía. En la proyección post-pandemia, el predominio del Estado nacional se prolongará en el tiempo, a nivel doméstico e internacional con una tenencia a la “auto-suficiencia” (especialmente alimentaria y de insumos médicos), el nacionalismo económico y la re-ubicación de las cadenas de producción y suministros.
Todas estas derivadas tienen impacto directo en el comercio internacional y sus reglas multilaterales. El revival del Estado nación (más del perfil de Hobbes) y el nacionalismo económico (en sus distintas versiones) son dos variables que merecen un seguimiento prospectivo. Podrían constituirse en las respuestas rápidas y más permanentes en la etapa post-COVID-19; o rápidas y temporales, hasta que la dinámica de un nuevo ciclo (de globalización) nos haga perder el miedo y volver a conjugar el dilema del prisionero: sólo en la cooperación se comparten los beneficios (win-win). En las otras opciones hay siempre un winner y un loser o dos losers.
La pandemia también ha reivindicado, fortalecido y proyectado el comercio electrónico como medio de transacción a nivel doméstico e internacional. Esta modalidad será la base de la recuperación económica que debería seguir a la recesión que está provocando la pandemia. Esta modalidad se mueve independientemente de una regulación multilateral que hoy es inexistente. Hoy el espacio para crecer del comercio electrónico parece ilimitado. Es necesario conocer más detalles sobre el curso técnico que seguirá, respecto de las normas aplicables, así como el impacto en el empleo.
En la reflexión de esta introducción se puede señalar que, con mayor certeza, el escenario post-COVID-19 no será de utopía. El realismo indica que será simplemente sub-par al que tenemos hoy. En todo caso hay que trabajar para que no devenga en distopía, en especial en distopía por anomia. Por sobre todo, hay que empeñarse para que la variable independiente, la relación los EEUU-China, permanezca con todos los canales de cooperación abiertos y acompañada por una comunidad internacional solidaria co-adyuvante. Ese es el desafío estratégico que tienen ambas Cancillerías, ya que, como apunta Robert Blackwill, la confrontación entre ambas potencias será “malo para EEUU, malo para China y malo para el mundo”͘. Entre EEUU y China no debe existir social distancing.
Es en este contexto, donde es importante revisar la evidencia comercial disponible, lo que se hace recurriendo a las medidas comerciales adoptadas por los miembros de la OMC, de acuerdo al propio registro que elabora esa Organización.
Evidencia: medidas comerciales adoptadas en pandemia
En esta sección se intenta responder a la pregunta: ¿cómo han reaccionado comercialmente los miembros de la OMC ante la pandemia por COVID-19? Además, con base a esta información, se podría preguntar si esa respuesta se proyectará al futuro escenario post COVID-19.
Con la primera pregunta se inquiere sobre el comportamiento comercial de los países, con el propósito de saber principalmente si la pandemia ha elevado el nivel de proteccionismo comercial de los miembros de la OMC o, al menos, identificar la existencia de preferencias u opciones comerciales comunes entre los miembros que pudieran transformarse en patrones de conducta o tendencias comerciales en un contexto de pandemia y posiblemente de postpandemia.
Conocer más detalles sobre esta materia sirve el propósito de aprender lecciones, lo que debería ayudar a mejorar la defensa de los intereses comerciales de los miembros de la OMC, en especial teniendo presente que los científicos advierten que esta no será la última pandemia causada por un virus que salte la barrera de las especies.
Para avanzar en el objetivo de este artículo, es importante tener en cuenta dos premisas:
a) Se utiliza como fuente de información el cuadro elaborado por la OMC sobre medidas comerciales o relacionadas con el comercio adoptadas por los miembros en el contexto de la pandemia por COVID-19. Específicamente, se utiliza el cuadro sobre el comercio de mercancías publicado por la OMC el 14 de mayo de 2020.
b) Se trata de observar medidas comerciales adoptadas por los miembros de la OMC en el comercio de mercancías, por lo que se excluyen los servicios.
Sobre la fuente de información utilizada, la OMC realiza el seguimiento de medidas comerciales y relacionadas con el comercio adoptadas con motivo de la pandemia por COVID-19, como medio para aportar transparencia al sistema internacional de comercio, aunque sin prejuzgar el derecho de los miembros de la OMC a adoptar tales medidas y si tales medidas son compatibles con los acuerdos de la OMC.
Análisis de la evidencia
Del examen realizado de la base de datos de la Secretaría de la OMC, se desprende como primera observación que más de 100 miembros individuales han adoptado medidas comerciales relacionadas con la actual pandemia, más la UE y la EEU (Eurasian Economic Union) y que la mayoría de las medidas recaen en el comercio de lo que se conoce como “insumos y suministros médicos” (una categoría amplia que incluye desde mascarillas, guantes, alcohol, PPE, medicinas, ventiladores, etc.).
Del conjunto de medidas adoptadas por los miembros de la OMC, es posible realizar una segunda observación: la mayoría de las medidas adoptadas pueden ser clasificadas en tres grandes categorías:
a) Restricciones a las exportaciones, incluidas las prohibiciones
b) Eliminación y reducción de aranceles
c) Medidas de facilitación de comercio
| Restricciones a las Exportaciones |
Total 112 |
| Restricciones/prohibiciones |
72 |
| Relacionadas con alimentos |
22 |
| Relacionadas con licencias |
13 |
| Combustible/Petróleo |
4 |
| Aumento de Arancel |
1 |
| Eliminación o Reducción de Aranceles |
Total 57 |
| Medidas generales de eliminación |
43 |
| Relacionadas con alimentos |
8 |
| Reducción de Aranceles |
5 |
| Aumento de cuota arancelaria |
1 |
| Medidas de Facilitación de Comercio |
46 |
| Generales |
44 |
| Relacionadas con alimentos |
2 |
Del examen de las tres categorías de medidas mencionadas, se puede realizar una tercera observación, cual es que los miembros de la OMC que adoptaron medidas comerciales al 14 de mayo de 2020, a raíz de la pandemia por COVID-19, prefirieron en su mayoría la adopción de al menos una de las siguientes tres medidas comerciales:
a) Restringir, incluso prohibir, las exportaciones de insumos y suministros médicos.
b) Eliminar o reducir los aranceles aplicables a las importaciones de insumos y suministros médicos.
c) Implementar medidas de facilitación de comercio destinadas a agilizar las importaciones de insumos y suministros médicos A modo de ejemplo, Azerbaiyán y Colombia adoptaron la eliminación de aranceles para insumos y suministros médicos, a la vez que impusieron la prohibición a la exportación de los mismos. Brasil adoptó 10 comerciales medidas que representan una combinación de baja de aranceles, prohibición de exportación y facilitación de comercio. Georgia adoptó sólo la prohibición de exportación de insumos médicos.
El análisis del cuadro elaborado por la OMC también refleja otras medidas, como la posibilidad de confiscación de productos, que por su naturaleza son medidas restrictivas al comercio (conlleva implícitamente la idea de no exportar) y otras de igual especificidad que, por lo mismo, se han preferido contabilizar por separado. También es posible que la información incluida en el cuadro elaborado por la OMC no sea suficiente para determinar prima facie la naturaleza comercial de las medidas mencionadas, lo que hace difícil su sub-clasificación o desagregación conceptual.
| Otras Medidas comerciales |
10 |
| Confiscación de productos |
2 |
| Eliminación de derechos anti-dumping |
3 |
| Prohibiciones a las importaciones |
2 |
| Sin clasificación |
3 |
Conclusiones
Como puede observarse, el trabajo de la Secretaría de la OMC es un aporte concreto al seguimiento de las medidas comerciales o relacionadas con el comercio adoptadas por los miembros en tiempos de pandemia. Sin embargo, esto es un primer paso que requiere esfuerzos adicionales para desagregar o re-clasificar las medidas inicialmente inventariadas y así poder reconocer la naturaleza y orientación de las mismas, con el fin de determinar con mayor precisión las tendencias comerciales que de ellas se desprenden.
De este examen resulta que el mayor número de medidas comerciales adoptadas por los miembros de la OMC en tiempo de pandemia por COVID-19, dice relación con aquellas que tienden a la creación de comercio (eliminación o reducción de aranceles, complementado por medidas de facilitación comercial); creación de comercio desde el punto de vista de incentivar las importaciones de ciertos productos específicos (insumos y suministros médicos), los que hoy están caracterizados por su escasez en los mercados mundiales; por lo que es la escasez lo que impulsa a los gobiernos a adoptar medidas que incentivan las importaciones de esos productos (liberalización o desmantelamiento arancelario unilateral específico).
En contraste, y se podría decir sin mayor sorpresa, es importante destacar que muchos de los gobiernos que incentivan la creación de comercio mediante eliminaciones o reducciones arancelarias y medidas de facilitación comercio complementarias, a su vez restringen el comercio al obstaculizar o simplemente prohibir las exportaciones de los mismos productos cuya importación se incentiva.
La pregunta que surge, es cuán efectivas han sido las eliminaciones o reducciones arancelarias adoptadas y complementadas con medidas de facilitación de comercio, para provocar un aumento de la oferta de los productos sobre las que recaen y si tal aumento no se han visto compensado con las medidas restrictivas al comercio adoptadas sobre los mismos productos. En otras palabras, aún está pendiente un análisis sobre el impacto del conjunto de medidas adoptadas en los flujos del comercio internacional.
Se podría anticipar que, a mayor control de la pandemia y aumento en la abundancia de suministros e insumos médicos, se volverá a la situación ex ante la pandemia, por lo que se elevarán sus aranceles, se eliminarán las medidas de facilitación comercial específicas y se dará fin a las medidas restrictivas a las exportaciones. Sin embargo, la información científica disponible indica que, en ausencia de una vacuna efectiva, el control de la pandemia es un punto situado en un horizonte temporal lejano, por lo que las medidas comerciales adoptadas podrían seguir vigentes hasta entonces.
Lo anterior nos lleva a concluir que el Estado nación ha realizado una actividad no menor al ajustar sus intereses comerciales a sus intereses sanitarios. Este ajuste va en las direcciones antes señaladas y evidencia una clara tendencia hacia la “auto-suficiencia” como prioridad. Esta tendencia es visible en materia de insumos médicos, pero en estos días se ha visto reforzada en materia de seguridad alimentaria, ya que los países están buscando contar con un suministro de alimentos continúo a nivel doméstico, con reservas suficientes, como también asegurar que los flujos internacionales se mantengan abiertos. La reciente asignación del Premio Nobel de la Paz al Programa Mundial de Alimentos y la invocación de la Declaración de Bali de la OMC en materia de constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria, son muestras de esta tendencia de futuro.
[1] Snowden F.M. Epidemics and Society: From the Black Death to the Present. Yale University Press; New Haven, CT, USA: 2019