Artículos26 octubre de 2018
Hoja de ruta para el aprovechamiento de los acuerdos comerciales y la facilitación del comercio.
José Manuel Restrepo Abondano*
1. Evaluación de los resultados de los Acuerdos Comerciales:
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en su informe al Congreso presentado a mediados de agosto del 2018 y socializado el 19 de octubre pasado [2], destacó algunos resultados de los acuerdos comerciales en vigor para el país. Por la importancia del estudio, quisiera hacer mención a los siguientes resultados:
1 Ver: http://www.mincit.gov.co/ publicaciones/41674/en_audiencia_publica_ ministerio_de_comercio_entrego_informe_ sobre_acuerdos_comerciales
1.1. Beneficios de los Acuerdos Comerciales:
Los acuerdos comerciales permiten la desgravación arancelaria gradual de los sectores, con lo cual se otorga un tiempo prudencial para que los empresarios se vayan adaptando a las nuevas reglas de juego.
En ellos se incorporan mecanismos de defensa comercial como las salvaguardias, que protegen temporalmente la producción nacional ante un aumento inusitado de las importaciones. Asimismo, contienen disposiciones sobre limitaciones o eliminación de subsidios a las exportaciones nivelando el terreno de juego y reglamentan las normas de origen, las normas sanitarias, fitosanitarias y las normas técnicas, a fin de que no se conviertan en barreras ocultas al comercio y mecanismos de solución de diferencias, para garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos.
Los acuerdos comerciales de última generación promueven la modernización institucional acorde con los estándares internacionales. Además de reglamentar el comercio de bienes y servicios, incorporan disciplinas que protegen la propiedad intelectual, las inversiones (y los inversionistas), los derechos laborales y el medio ambiente, la competencia, promueven la modernización y simplificación del servicio de aduanas, introducen mayor transparencia en las compras públicas, entre otros. Los acuerdos comerciales que incluyen disciplinas más allá de la desgravación arancelaria juegan un papel importante en la inserción de un país y su aparato productivo en las cadenas globales de valor.
Otro de los beneficios de los acuerdos comerciales es orientar el debate económico, como está pasando actualmente en Colombia, hacia temas de cómo mejorar la productividad, infraestructura, logística, capital humano, entre otros. De esta forma, los acuerdos comerciales enfocan los recursos a las tareas orientadas a mejorar la competitividad.
Colombia cuenta con 16 acuerdos comerciales vigentes que lo vinculan con 62 países. De estos 16 acuerdos, 4 corresponden a acuerdos de alcance parcial (Panamá, Cuba, CARICOM y Venezuela).
1.2. Comportamiento de las exportaciones e importaciones de bienes en Colombia
Entre 2000 y 2017 [3], las exportaciones colombianas crecieron a una tasa promedio anual de 6.4% en valor y 5% en volumen. Por su parte, las importaciones totales crecieron a una tasa promedio anual de 8.5% en valor y 6.2% en volumen. En 2017, el valor de las exportaciones de bienes no minero- energéticos y las de servicios sumaron US$23,268 millones, para un crecimiento de 26.7%, en comparación con los US$18,360 millones de 2010.
En 2017 el valor de las exportaciones de bienes no minero energéticos llegó a US$14,942 millones, que comparado con los US$13,791 millones de 2010, refleja un crecimiento de 8.3%. Por su parte, se logró consolidar la tendencia positiva de las exportaciones de servicios, las cuales tuvieron incrementos positivos durante el periodo 2010 a 2017, registrándose un crecimiento del 187% tomando los años extremos de este periodo.
2 A partir del 2000, Colombia da impulso a la negociación de acuerdos comerciales.
La similitud de la evolución de las series de exportaciones e importaciones, que se refleja en el coeficiente de correlación: 95.2% en valor y 94.8% en volumen, muestra que la dinámica exportadora está estrechamente ligada a las importaciones.
La participación del comercio sobre PIB, que mide el grado de apertura de la economía se ha mantenido relativamente estable, con excepción de los años que registraron precios altos para los productos minero energéticos.
Fuente: DANE, DIAN, BR; cálculos MinCIT
Al observar los flujos de comercio con países con acuerdos comerciales se aprecia un comportamiento más dinámico que el del comercio total. Las exportaciones crecieron a una tasa promedio anual de 14.3% en valor y 20.8% en volumen, mientras que las importaciones lo hicieron a 16.1% en valor y 12% en volumen. Con un coeficiente de correlación de 97.2% entre el valor de las exportaciones e importaciones.
Para el periodo estudiado, la participación del comercio total, esto es exportaciones más importaciones, de Colombia hacia países con acuerdos comerciales, ha ganado participación al tiempo que China también ha ganado participación. En el año 2000, el comercio de Colombia con países con acuerdos comerciales representaba 20.2% de lo comerciado, desde entonces viene ganando participación hasta 66.2% en 2017. Al respecto, es importante destacar que es a partir del año 2000 que Colombia inicia un periodo de más activo de firma de acuerdos comerciales, y el gran salto que se da entre 2011 y 2012 corresponde a la firma del acuerdo con Estados Unidos, principal destino comercial del país. Durante este periodo, el comercio con China también ha aumentado su participación, a pesar de ser un país con el no hay ningún tipo de acuerdo comercial.
Fuente: DANE, DIAN; cálculos MinCIT, OEE
Otro aspecto que es importante resaltar es que los términos de intercambio presentan un deterioro desde 2012, momento en el cual empezaron a caer de manera significativa los precios de los productos minero-energéticos y commodities que tradicionalmente exporta Colombia, lo cual contribuye a explicar el déficit comercial.
Fuente: DANE, DIAN; cálculos MinCIT, OEE.
1.3. Comportamiento de las exportaciones e importaciones de servicios en Colombia
Colombia ha tenido tradicionalmente déficit en la balanza de servicios explicado principalmente por el déficit significativo en servicios de transporte, servicios empresariales, servicios de seguros y pensiones, y servicios financieros. Sin embargo, el déficit experimentó un punto de inflexión a la baja en 2015. Ello se debió a que el déficit en los servicios de transporte se redujo por la contracción en el comercio de mercancías, particularmente las exportaciones de hidrocarburos.
Como lo muestra el cuadro siguiente las exportaciones de servicios a países con los cuales Colombia tiene tratados de libre comercio (con capítulo de servicios) han mantenido relativamente estable su participación en el total de exportaciones de servicios.
1.4. Conclusiones sobre la evolución del comercio exterior
Los resultados y cifras de la aplicación de los acuerdos comerciales en vigor, muestran que existen avances, pero todavía hay muchos aspectos por mejorar para irrigar bienestar a toda la sociedad; en esa medida, estamos empeñados en desarrollar una política que permitirá al país exportar más y mejores bienes.
La política industrial debe estar vinculada con la de comercio exterior y por ello se requiere buscar mecanismos a través de los cuales podamos elevar la competitividad y productividad del país, lo cual se logrará a través de dos aspectos. El primer aspecto se refiere a la reducción del costo país, en donde se abordan problemáticas como costos de energía, de logística, de transporte, de infraestructura y estabilidad jurídica, de carga regulatoria, entre otros. Si bien las intervenciones requeridas para esto involucran de manera transversal a diversas entidades del Gobierno, iniciativas como “Estado Simple, Colombia Ágil”, a partir de la cual se está adelantando la intervención de trámites y normas que permitan reducir los costos que enfrentan los empresarios por dar cumplimiento a la normatividad vigente muestran que el trabajo articulado entre las diferentes entidades del Estado son posibles.
El segundo aspecto se refiere a mejorar la productividad al interior de las empresas a través del fortalecimiento de las capacidades empresariales y el mejoramiento de procesos productivos (prácticas gerenciales, mejoramiento continuo, eficiencia energética, calidad, talento humano, estrategia comercial, innovación, fortalecimiento de cadena de valor), con base en el modelo de extensión tecnológica.
Mediante una red de prestadores de servicios de extensionismo tecnológico, con contacto permanente con las empresas, a través de fábricas de productividad, se busca solucionar problemas de productividad (in-situ), al tiempo que se generan capacidades al interior de la empresa y se facilitan las condiciones para adopción de tecnología.
En todo caso, es necesario definir una estrategia puntual y específica para el aprovechamiento de acuerdos comerciales de tal suerte que Colombia pueda incrementar y distribuir más equitativamente el bienestar económico que se puede extraer del comercio exterior.
2. Aprovechamiento de acuerdos comerciales, Identificación de Productos Manufactureros y Agroindustriales y aumento de la oferta exportable
Colombia, como se ha indicado, cuenta con 16 acuerdos vigentes, con acceso preferencial a un mercado potencial de 1.500 millones de consumidores. Pero no basta con tener ese acceso preferencial y por eso tenemos que trabajar en potenciar las oportunidades con las que contamos.
Con el propósito de definir los productos agro, manufactureros y agroindustriales, y los servicios de la canasta exportadora que demuestren tener las mayores oportunidades en los mercados internacionales, se diseñó un procedimiento que permite priorizarlos a partir de las capacidades de la oferta, así como también el grado de potencialidad de internacionalización; para posteriormente, identificar, analizar e intervenir las barreras u obstáculos de admisibilidad y mercado que impiden un mejor dinamismo de las ventas externas.
Esta metodología se basa en la evidencia analizada en el desarrollo de la metodología tipo de pre-identificación de apuestas productivas del CONPES 3866 de la Política Nacional de Desarrollo Productivo y enriquecida con el nivel de potencialidad de exportaciones. Esta metodología fue desarrollada gracias al esfuerzo coordinado entre el MinCIT, el Programa de Transformación Productiva y ProColombia.
Ahora, con la aprobación de la metodología y lineamientos del Consejo Superior de Comercio Exterior, vamos a adelantar una tarea en las regiones para validar los diagnósticos existentes de los sectores potenciales, de acuerdo con las vocaciones productivas de cada zona, cruzado con la demanda internacional de nuestros socios comerciales y los mercados que se han identificado como prioritarios.
2.1. Metodología para Agroindustria y manufacturas
Para definir los sectores agroindustriales y manufactureros se utilizaron dos metodologías. La primera define productos con mayor potencial, es decir los productos con alta demanda internacional y alto aprovechamiento desde la oferta nacional. Y la segunda define los productos con oportunidad, es decir los productos cuya demanda internacional ha tenido buen desempeño y que se podrían aprovechar desde la oferta nacional.
En lo relacionado con la primera metodología, primero se identificaron los productos a partir de las apuestas de la Política de Desarrollo Productivo (PDP, Conpes 3866/ 2016), la cual tiene en cuenta la ventaja comparativa revelada, y las capacidades productivas del sector y del departamento a partir de diversas variables[4]. Posteriormente, partiendo de los sectores y productos priorizados por la PDP a nivel nacional, se aplicó el modelo de potencialidad de exportación de ProColombia, que utiliza el comportamiento de la demanda internacional[5] y la oferta de exportación[6] para clasificar los productos en 9 cuadrantes según su grado de potencialidad[7]. En esta primera metodología nos focalizamos en los productos ubicados en el cuadrante con mayor grado de potencialidad (Campeón estrella), que además contaran con al menos tres mercados con TLC y un exportador constante[8]. Finalmente, sobre este subconjunto de productos se utilizó un indicador normalizado de ordenamiento que clasificara los productos según las siguientes variables: (1) internacionalización del sector (ventas externas sobre ventas totales[9]), (2) nivel de complejidad del producto y su valor estratégico[10], (3) grado de ventaja comparativa revelada, (4) valor exportado en los últimos tres años y (5) el tejido exportador constante entre el 2015-2017, por producto[11].
3 Producción, tejido empresarial, valor agregado, empleo, exportaciones, complejidad, valor estratégico entre otras. Conpes 3866/16
La segunda metodología utiliza los mismos procedimientos y modelos que la primera, con la diferencia que la segunda se focaliza en ubicar los productos que hacen parte del cuadrante “Oportunidad Perdida” del modelo de potencialidad de exportación.
Finalmente, estas dos metodologías priorizan alrededor de 250 productos que pertenecen a 7 sectores.
4 Dinámica de las importaciones mundiales, importaciones per cápita, distancia geográfica entre los países, entre otras.
5 Dinámica de las exportaciones, ventajas comparativas, existencia de tratados, empresas, entre otras.
6 Campeón estrella, campeón en crecimiento, oportunidad con alto potencial, promedio, oportunidad perdida, entre otros
7 Se consideraron los siguientes acuerdos comerciales vigentes: EE. UU., Canadá, México, UE (28), CAN, Chile, Corea del Sur, Costa Rica, EFTA, Mercosur, Triángulo Norte y Venezuela.
8 Fuente: EAM a nivel de CPC rev 2.0
9 Fuente. Datlas de complejidad económica
10 Fuente: Dane-Dian.
2.2. Metodología de Servicios
Para definir la metodología de priorización de la canasta de servicios se tuvo en cuenta las apuestas de la PDP, la capacidad exportadora y la capacidad productiva de los diversos sectores. Entre las variables construidas para pre-identificar las apuestas productivas en servicios, se encuentran: (1) la caracterización de empleo, tejido empresarial y comercio exterior, (2) la complejidad del servicio por nivel de empleo y encadenamiento, y (3) un indicador de demanda interna con base en cifras de valor agregado del DANE. Este ejercicio arrojó 11 sectores.
2.3. Metodología de Productos Agro
Para definir la metodología de priorización de la canasta agroexportadora preliminar de productos, se utilizaron los resultados de una variedad de estudios realizados por el MinCIT y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural desde el 2014. La metodología final tiene en cuenta las siguientes variables y modelos: (1) Comportamiento exportador, (2) Modelo de potencialidad de exportaciones, (3) Demanda del mercado internacional, (4) Ventaja comparativa revelada, (5) Disponibilidad de hectáreas sembradas y (6) Tejido empresarial. La aplicación de esta metodología arrojó 9 sectores
3. Facilitación del Comercio
La estrategia de aprovechamiento de acuerdos comerciales no se podrá implementar si no se promueven, de manera paralela, medidas que faciliten el comercio exterior. El World Economic Forum (WEF) elabora un índice de facilitación de comercio, Enabling Trade Index (ETI), cuyo último reporte corresponde a 2016. Colombia ocupa el lugar 85 entre 136 países: 62.5% de los países de la muestra están mejor que Colombia, cayendo 5 puestos con respecto al ETI 2014 (puesto 80 entre 134).
El principal problema para importar, reportado en el ETI, es la carga de trámites. Asimismo, en el informe Doing Business del Banco Mundial de 2018, en el componente de Comercio Transfronterizo, Colombia ocupa el puesto 125 en una muestra de 190 países, debido a los elevados tiempos de importación y exportación.
Para hacer más ágiles y eficientes las operaciones de comercio, se necesita trabajar en varios frentes de facilitación del comercio mediante la eliminación o disminución de trámites, la automatización de procesos y la eliminación o disminución de plazos en las operaciones de comercio exterior.
3.1. Iniciativas de Facilitación del Comercio
Desde que asumimos nuestras funciones, desde el MinCit hemos venido trabajando en los compromisos en materia de facilitación del comercio exterior. Entre ellos está reducir los tiempos en las operaciones de comercio exterior, mejorar los indicadores de comercio transfronterizo del Doing Business, eliminar barreras al comercio internacional y agilizar los procesos.
Para lograrlo, desde el mes de agosto de 2018 quedó instalada la Mesa Permanente de Facilitación de Comercio Exterior, un componente del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, que articula acciones público – privadas, para agilizar el comercio exterior. Esta mesa cuenta con la participación de las autoridades de control (ICA, INVIMA, DIAN y Policía Antinarcóticos), Director de Competitividad en Innovación de Presidencia, DNP, Superintendencia delegada de Puertos, y representantes del Consejo Gremial Nacional, ANALDEX, ANDI, FITAC, BASC y el Consejo Privado de Competitividad.
Situaciones como tiempos muertos en las pre-inspecciones, ineficiencias en la sistematización de procesos, e incluso manejo inadecuado de la carga por parte de operarios, son algunas de las problemáticas que se han detectado en las operaciones de importación y exportación, las cuales en tardan en promedio 9,6 y 6,5 días respectivamente, cuando el estándar internacional es de 48 horas.
Durante las sesiones se han abordado cuellos de botella y compromisos que deben ser abordados por el sector público y el privado. Puntualmente, se han identificado 58 oportunidades de mejora (13 transversales y 45 regionales) y 80 acciones de mejora (20 transversales y 60 regionales) para reducir los tiempos de despacho en importaciones y exportaciones. Las primeras sesiones se han realizado en Bogotá, Buenaventura, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla y en cada una de dichas sesiones han asistido en promedio 40 personas, en representación del sector público y privado.
Las oportunidades de mejora están relacionadas principalmente con el desarrollo o mejoras de servicios informáticos, especialmente los aduaneros. Se requiere que exista interoperabilidad entre los sistemas de los puertos, agentes de aduanas, transportadores y la Aduana. Con estas acciones se eliminaría la múltiple digitación de información en varios sistemas que actualmente no se comunican.
Puntualmente, entre los desarrollos o mejoras en los servicios informáticos aduaneros se encuentran:
- Web services
- Ampliación de permisos de roles de consulta para puertos y transportadores
- Uso de pre validadores ya desarrollados que no se utilizan, para transmitir a la aduana el informe de descargue
- Servicios de cargue masivo de información
- Firma electrónica de declaraciones de importación.
- Disponibilidad para pagos electrónicos y pagos masivos por esta vía.
Adicionalmente, entre las oportunidades de mejora transversales se encuentran:
- Exigencia repetida de información en varios sistemas, y falta de interoperabilidad entre los sistemas (DIAN – Usuarios de la cadena de comercio exterior) que permita contar con información en línea de los servicios informáticos que interoperan a medida que se reporta información en cualquiera de los sistemas.
- Prestación de Servicio por autoridades y actuación de agentes de la cadena de comercio exterior, preferiblemente 7/24.
- Mayor uso de la declaración anticipada de importaciones para lograr despachos antes de las 48 horas.
- Evitar la discrecionalidad en la administración del riesgo, permitiendo que el sistema informático determine los reconocimientos e inspecciones y no los funcionarios en las direcciones seccionales, salvo que se trate de situaciones especiales de información puntual para el control.
- Incrementar el uso de los equipos de inspección no intrusiva: escáneres.
- Fortalecimiento de la capacidad de los funcionarios, puertos y operadores portuarios para adoptar mejores prácticas en el manejo de carga.
Finalmente, adicional a las Mesas de Facilitación la estrategia de Facilitación de Comercio Exterior contempla unas metas a mediano y largo plazo, en las que el MinCIT debe liderar la consecución de los hitos y actividades para cumplir las mismas. Por un lado, la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE) debe contar con un Sistema Integrado de Gestión de Riesgo que facilite el despacho de operaciones de bajo riesgo y verificar con mayor detenimiento las de alto riesgo. Este sistema permitiría integrar los avances de los actuales aplicativos de gestión de riesgos que tienen las entidades, contar con mayor volumen de información, y el intercambio de la misma entre las entidades. Por otro lado, con el fin de evitar que los usuarios de comercio exterior tengan que acceder, antes de solicitar el registro de importación o vistos buenos de exportación, a las plataformas de las entidades vinculadas a la VUCE, se debe lograr la interoperabilidad de las plataformas y un único acceso a las entidades a través de la VUCE. Por último, se deben reglamentar de condiciones y requisitos para los actores de la cadena de comercio exterior, y de esta forma aumentar el número de usuarios autorizados y de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo.
CONCLUSIÓN
Si bien Colombia cuenta con 16 acuerdos comerciales, el aprovechamiento que se ha hecho de esos acuerdos a la fecha ha sido bajo. Sin embargo, el Ministerio viene trabajando en una estrategia que involucra tanto medidas específicamente asociadas al comercio exterior (aprovechamiento y facilitación de comercio) como de política industrial asociada a promover una mayor internacionalización de la economía colombiana, y esta forma beneficiarnos en una mayor medida del comercio exterior.
Fuentes de Información y bibliografía Sectores resultantes del Conpes 3866/2016 Política Nacional de Desarrollo Productivo y Metodología Tipo de Pre-Identificación de Apuestas Productivas aNivel Departamental. DNP, PTP, MinCIT.
Modelo de Potencialidad para Exportaciones por productos (6 dígitos). ProColombia.
Atlas Colombiano de Complejidad Económica, Datlas Colombia para complejidad, ventaja comparativa revelada y valor estratégico.
Exportaciones DANE-DIAN para valor, tejido y departamentos exportadores.
World Bank. 2018., June 2018: The Turning of the Tide? Washington, DC: World Bank. doi: 10.1596/978-1-4648-1257-6. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO. World Economic Forum (WEF), Enabling Trade Index (ETI) 2016.
CEPAL, División de Comercio Internacional e Integración, Mariano Álvarez (2012). Herramientas para el análisis del aprovechamiento de acuerdos comerciales: El caso del tratado entre Chile y los Estados Unidos.
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Seguimiento a los acuerdos comerciales.
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Colombia: Estadísticas de comercio exterior enero-junio de 2018.
Informe al Congreso, 2018, el Impacto de los Acuerdo Comerciales.
http://www.mincit.gov.co/publicaciones/41674/en_audiencia_publica_ministerio_de_comercio_entrego_informe_sobre_acuerdos_comerciales
[1] Alvarez, M. (octubre 2012). Herramientas para el análisis del aprovechamiento de acuerdos comerciales: El caso del tratado entre Chile y los Estados Unidos. Santiago: CEPAL, División de Comercio Internacional e Integración.
[2] Ver: http://www.mincit.gov.co/publicaciones/41674/en_audiencia_publica_ministerio_de_comercio_entrego_informe_sobre_acuerdos_comerciales
[3] A partir del 2000, Colombia da impulso a la negociación de acuerdos comerciales.
[4] Producción, tejido empresarial, valor agregado, empleo, exportaciones, complejidad, valor estratégico entre otras. Conpes 3866/16
[5] Dinámica de las importaciones mundiales, importaciones per cápita, distancia geográfica entre los países, entre otras.
[6] Dinámica de las exportaciones, ventajas comparativas, existencia de tratados, empresas, entre otras.
[7] Campeón estrella, campeón en crecimiento, oportunidad con alto potencial, promedio, oportunidad perdida, entre otros.
[8] Se consideraron los siguientes acuerdos comerciales vigentes: EE. UU., Canadá, México, UE (28), CAN, Chile, Corea del Sur, Costa Rica, EFTA, Mercosur, Triángulo Norte y Venezuela.
[9] Fuente: EAM a nivel de CPC rev 2.0
[10] Fuente. Datlas de complejidad económica
[11] Fuente: Dane-Dian.