Actualidad17 marzo de 2020
Luces y sombres de una integración cincuenternaria
El ordenamiento andino es una compleja organización cohesionada, coherente y que ha alcanzado un desarrollo y una madurez que garantiza la eficacia de sus normas y que faculta a los órganos comunitarios para producir derecho con capacidad de efectos jurídicos en cada país miembro, sin que -a menos que sus órganos decisorios dispongan lo contrario- se requiera ningún complemento normativo de derecho interno, siendo así fuente inmediata de derechos y obligaciones para todos aquellos a quienes afecta, permitiendo la posibilidad de que los particulares (personas naturales y jurídicas) podamos exigir directamente su observancia ante las respectivas autoridades administrativas, jueces y/o tribunales.
Pese al creer de muchos, esta compleja organización de integración cumple con las características básicas para que se predique su eficacia. Podrá lograr un determinado objetivo dentro de los fines previstos, con fuerza e idoneidad, produciendo efectos jurídicos que se respetan y aplican. Sin embargo, aquí aparece una de sus tantas sombras, ¿qué órgano prioriza los fines que se deben desarrollar conforme a sus tratados constitutivos?
¿Cómo los Estados miembros definen las directrices políticas para alcanzar este propósito?
No obstante, la eficacia del derecho andino se confunde con la tendencia utilitarista y la ambivalente decisión política de los Estados que componen el Acuerdo de Cartagena y que, a lo largo de estos cincuenta años, no han fijado una directriz de curso a mediano o largo plazo, y cuando lo han intentado, no se han mantenido en el tiempo. Las de corto plazo, llegan a ser derroteros tan variables como las agendas de los gobiernos que regentan sus Estados. Estos insisten en un proceso multidimensional, que incluye aspectos sociales, culturales y políticos, más difíciles de concretar que los económicos y que, en los últimos años, responde más a unas agendas nacionales fuertemente ideologizadas.
Lo anterior responde parcialmente el segundo interrogante, que para contestarse plenamente, necesitará que volvamos al primero. Se necesita de un órgano ejecutivo que administre el proceso, y que al velar por este y por el desarrollo de los fines que se pactaron, ejerza un rol protagónico con los gobiernos de los Estados miembros, planteando directrices de curso que se conviertan en planes estratégicos a mediano y largo plazo. Esta habilidad ejecutiva debe ejercerse recordando a los Estados que, con el Acuerdo de Cartagena, asumieron hace ya más de medio siglo una serie de obligaciones, tanto de hacer como de no hacer, si quieren garantizar la continuidad de los objetivos.
Para que pueda darse lo anterior, hay que romper un círculo vicioso que se enquistó con la creación del Consejo Presidencial que, sin mayores funciones, oficia como órgano superior, jerarquizando el esquema, y le da un rol marginal al Secretario de la Comunidad Andina quien, además, es muy tímido aportando soporte técnico en la definición de orientaciones.
Exceso de presidencialismo, que curiosamente se ejerce en conjunto -como un órgano- cuando hay afinidad política entre los presidentes de los Estados miembros, de lo contrario la función orientadora es individualista y retórica. Así, y aunque deberían reunirse una vez al año, solo lo acaban de hacer después de ocho años, con ocasión del cincuentenario, y no fijaron derroteros concretos. Claro que cuando se reunían regularmente, las citas no trascendían más allá del trámite de traspasar la presidencia pro tempore de la Comunidad. Eso sí, durante el ejercicio de sus presidencias pro tempore, más que sumar restaban, basta con recordar que cuando la ejerció el gobierno de Fujimori logró detener por años la adopción de un arancel externo común, Chávez sacó a Venezuela de la integración Andina y Correa amenazó por años con lo mismo respecto de Ecuador. Y los gobiernos de turno de Colombia, con bajo perfil, de manera utilitaria, siguen usufructuando la mayor tajada del comercio intracomunitario, pero aportan poco a la consolidación del proceso, o restan, como cuando se revocó la posibilidad de que los parlamentarios andinos colombianos se elijan por sufragio universal.
Por su parte, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (CAMRE), con sus amplias funciones, más allá de mostrar el apoyo estatal a la integración subregional -razón por la que tardíamente se constituyó-, aumenta la intromisión en las competencias de los demás órganos del sistema. La Comisión, como órgano originario encargado de la formulación, ejecución y evaluación de la política de integración subregional Andina en materia de comercio e inversiones, debería adoptar las medidas necesarias para el logro de los objetivos del Acuerdo. Sin embargo, se encuentra supeditada a las directrices del Consejo Presidencial Andino y al CAMRE, que usualmente priorizan en orientaciones y decisiones que escapan a la concreción de las obligaciones comerciales pactadas. Lo anterior justifica ampliamente la necesidad de fusionar al CAMRE y la Comisión en un solo órgano, integrado por un ministro de cada socio del Acuerdo de Cartagena y abierto a múltiples formaciones de conformidad con el objeto sobre el que versa la respectiva reunión. Esta emulación del Consejo de la Unión Europea dejaría el grueso de las competencias legislativas en su cabeza, compartiéndolas solo excepcionalmente, con la Secretaría que puede ejercerlas solo en materia de autorizar salvaguardias y dictaminar incumplimientos. Adicionalmente, la posibilidad de múltiples formaciones reforzaría la consecución de los objetivos previstos en los convenios sociales, siempre que esto sea una prioridad, se discutirían directamente en la órbita comunitaria y no en la gubernamental. Como efecto de esta reforma desaparecería la necesidad de crear consejos consultivos permanentes compuestos por autoridades sectoriales de rango ministerial o por secretarios de Estado que emiten opiniones no vinculantes.
Si bien, y como mencionamos, la Secretaría General es un órgano supranacional de carácter ejecutivo- administrativo, con marcadas competencias técnicas y de control, debido a la jerarquización del sistema y a la exacerbada concepción del presidencialismo en la subregión, los secretarios actúan tímidamente en función de los intereses de la Comunidad, distanciándose así de la Comisión Europea. Además, salvo contadas excepciones, son poco técnicos y muy preocupados por cuidar su quinquenio como funcionario internacional.
Por su parte, el Parlamento Andino no parece ser consciente de su considerable y creciente legitimidad democrática en tanto que representa a los pueblos de la Comunidad, más cuando hoy -salvo los parlamentarios colombianos- se eligen por sufragio universal. Enredado en la discusión de sus marginales funciones, no ha entendido que su homólogo europeo ganó todas sus competencias a partir de la elección de sus miembros por sufragio universal, y con una lógica de down-up, sumó a sus competencias de control, las presupuestales y decisorias. La democratización sigue siendo una bandera del Parlamento Europeo, pero no riñe con el ejercicio del control sobre los otros órganos del sistema, de ahí que exhortemos a los parlamentarios andinos a que lo ejerzan.
Los órganos consultivos andinos, el Consejo Consultivo Laboral Andino (CCLA) y el el Consejo Consultivo Empresarial Andino (CCEA) jugarían un rol definitivo y complementario, siempre que, aproximándose al Comité Económico y Social de la Unión Europea, existan previsiones en que se les consulte obligatoriamente sobre las materias que les atañen, enriqueciendo las deliberaciones de los órganos decisorio y técnico. Esto eliminaría la necesidad de crear comités permanentes de carácter técnico, sin poder vinculante, integrados por autoridades sectoriales de alto nivel de los Estados miembros. En caso de materias muy específicas se puede acudir a los grupos asesores ad hoc que pueden crear la Comisión o Secretaría.
Finalmente, desde la perspectiva orgánica, cabe reconocer que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, como órgano judicial con jurisdicción obligatoria y exclusiva, desarrolla una valiosa labor utilizando los instrumentos que tiene a su disposición. Pero su rol y protagonismo se vería reforzado con un riguroso proceso de selección de sus magistrados que deberían llegar ya ilustrados en derecho andino y, como órgano jurisdiccional, contar con la posibilidad de emitir dictámenes sobre cualquier aspecto jurídico, a solicitud de los Estados miembros y/o de los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración, tal como lo hace el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Aunque la estructura orgánica es perfectible, no deja de ofrecernos un sinnúmero de oportunidades. De ahí la necesidad de que los beneficiarios de la integración andina utilicemos las herramientas que este ordenamiento brinda. Entre estas, iniciar acciones de reparación directa ante la jurisdicción interna de los Estados que han sido condenados por incumplimiento por el Tribunal Andino, interponer quejas ante la Secretaría General y demás órganos comunitarios por la omisión de sus funciones y exigir a los parlamentarios andinos que representen nuestros intereses y ejerzan sus competencias de control. Si bien, los particulares no podemos definir las formas de acción, que cristalizan los anhelos comunitarios, sí podemos exigir a los órganos comunitarios y a los Estados que ejerzan una planeación operativa, una fiscalización de obligaciones y un fomento que proteja y promueva la integración andina de conformidad con las previsiones del Acuerdo de Cartagena y demás tratados constitutivos.
Todos podemos propender por la correcta utilización del ordenamiento jurídico andino, es nuestra obligación si el orden nos beneficia, y esto se logra cuando los particulares exigimos el cumplimiento de la normatividad por parte de los órganos comunitarios y del Estado, incluyendo sus respectivos agentes. Responsabilidad a la que por cierto la Academia andina no puede seguir ajena.
Reiteramos, así, que esta integración cincuentenaria es un esquema institucional cohesionado, coherente y que ha alcanzado un desarrollo importante, equivocado en una orientación -que no está definida- hacia lo multidimensional, en lo económico, social, cultural y político. No obstante, no deja de reflejar la ambivalente decisión política de los gobiernos de los Estados miembros, que con mucha dificultad han sumado consensos significativos para fijar derroteros más allá de la dimensión comercial básica, alcanzando una zona de libre comercio con una unión tarifaria imperfecta, pese a que el objetivo de integración es el de un mercado común (liberalización de cuatro factores: bienes, servicios, capital y trabajo).
Es, pues, momento de reflexionar y sincerar qué integración queremos, cuáles son sus énfasis y hacer planeación a mediano y largo plazo. Para esto es necesario un análisis de la geopolítica regional: América Latina tiene un nuevo contexto, la situación de Venezuela, el activismo de Chile, la desaceleración de la Alianza del Pacífico y la parálisis de Mercosur, brindan a la CAN -en su 50 aniversario- una oportunidad histórica para reactivarse y actuar como catalizadora de procesos regionales aprovechando su acervo comunitario.
Después de 50 años, ya es hora de divulgar y difundir el accionar de la CAN, que ofrece tantas o más oportunidades que los tratados de libre comercio que cacareamos en voz alta. El escaso conocimiento de los particulares (personas naturales y jurídicas) y de los operadores económicos y jurídicos respecto del marco de oportunidades que brinda la integración andina, ha sido una constante a combatir en este medio siglo de integración. Así, se hace imperativa una estrategia de divulgación y difusión que vincule a la Academia de la subregión en este propósito. Para esto se necesitarían capacitaciones sectorizadas y una estrategia de divulgación, además de reactivar la red de universidades andinas y la creación de una cátedra permanenteque favorezca la capacitación y la actualización.
Aunque muchos apuesten porque Ecuador se sume a la Alianza del Pacífico y Bolivia perfeccione su entrada al Mercosur, para que por sustracción la Comunidad Andina desaparezca, no debemos desconocer que prácticamente todo lo que decimos que liberalizaron Colombia y Perú en el marco de la Alianza del Pacífico se soporta en la integración andina, y pasa lo mismo en materia de liberalización de estos dos países con Chile. ¿Será que es más fácil la convergencia entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur con la rivalidad histórica entre México y Brasil? ¿Los múltiples acuerdos de la Comunidad Andina con el Mercosur no harían más fácil esa convergencia entre estos dos bloques? Venezuela, cuando supere la crisis por la que atraviesa ¿por cuál esquema optará?, ¿seguirá en el Mercosur?, ¿volverá al Andino?
Nosotros seguimos creyendo en las luces del esquema andino, que son más que sus sombras, de ahí su supervivencia en 50 años de ambivalencia política